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复议工作
海南代表团提交修改行政复议法议案
理顺行政复议与行政诉讼关系做好制度功能衔接
发布时间: 2019-03-19 08:46      来源: 法制日报
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法制日报记者  邢东伟

1999年,我国颁布了行政复议法,标志着我国行政复议制度正式确立,在解决行政争议,保护公民权利、促进行政机关依法行政等方面发挥了积极作用。但是在全面推进依法治国的背景下,行政复议的制度优势和应有功能没有充分发挥,亟须进行修改加以解决和完善。

《法制日报》记者了解到,十三届全国人大二次会议海南代表团向大会提交议案,建议对行政复议法进行修订和完善。

议案提出,行政复议制度与行政诉讼制度是我国通过人大立法形式正式确立的两种解决行政争议、监督行政机关依法行政、保护公民权利的渠道。行政复议法是行政复议制度的根本和核心。2014年,行政诉讼法先于行政复议法修改。在此背景下,尽快修改完善行政复议法,理顺行政复议与行政诉讼的关系,做好制度功能衔接,发挥二者在解决行政争议、维护社会和谐稳定方面的合力作用,具有更为重要的制度意义和功能意义。

扩展行政复议适用范围

议案提出,现行行政复议法第一条指出了三个立法宗旨:一是防止和纠正违法的或者不当的行政行为;二是保护公民、法人和其他组织的合法权益;三是保障和监督行政机关依法行使职权。这种表述是否准确、完整,直接关系到行政复议的制度定位和功能定位是否准确、完整,关系到行政复议法的总体修改思路是否正确、完善。

参考和借鉴行政诉讼法的修改经验,议案建议在行政复议法的立法宗旨中:一是增加“解决行政争议”的表述,并且在其他条款的修改完善中进一步强调体现行政复议解决行政争议的功能作用;二是删除“防止”违法的或者不当的行政行为和“保障”行政机关依法行使职权的表述。行政复议属于事后救济,起不到“防止”违法的或者不当的行政行为的作用和目的,“保障”的表述会破坏行政复议的公信力,降低行政复议的社会认可度。

同时,从现行行政复议法的规定和实际运行情况来看,行政复议的适用范围不够宽广,行政复议应有的制度功能作用未能充分发挥。

议案建议,将现行行政复议法相关条款中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”,将第二条修改为:“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向行政复议机关申请行政复议。”同时,建议删除现行行政复议法第七条、第八条规定,修改第六条。由此,建立行政行为普遍可申请复议制度,极大地扩展行政复议的适用范围和行政行为的可复议范围,促使行政复议发挥应有的制度和功能作用。

增加专门复议机构并明确职能

议案提出,行政复议机关是依法履行行政复议职责的行政机关,但实际运行中暴露出的行政复议机关负责法制工作的机构人少事多,无暇、不愿、无力履行行政复议职责的问题比较突出,建议规定行政复议机关下设专门的行政复议办公室,直属于行政复议机关,专司行政复议事项,履行行政复议职责。对第三条和第四条进行修改增加专门复议机构并明确职责。

此外,关于行政复议机关,现行规定职权过于分散,不利于行政复议力量和资源整合,也不利于当事人申请行政复议。因此,建议取消各级人民政府工作部门的行政复议职权,统一收归各级人民政府行使,专门下设专门的行政复议办公室,专司行政复议事项,履行行政复议职责,行政复议办公室直接对各级人民政府行政首长负责。同时,鉴于海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的特殊性,可以保留这些机关上一级主管部门的行政复议职权。

行政复议本质属性为行政性,但与其他行政行为有所区别,亦具有司法性。只有将这两个属性有机结合,才能高效地运转,实现行政复议的制度功能定位。行政复议的司法性主要体现在行政复议的审查程序上。为了保证公正,增强行政复议的社会公信力和认可度,行政复议应当公开、公平地听取申请人和被申请人双方的意见,甚至还应听取第三人的意见。因此,建议修改现行行政复议法的第二十条和第二十三条。

延长作出复议决定期限

议案提出,目前实践中关于申请人撤回行政复议申请的处理,行政复议决定程序、内容和作出期限的处理等规定均存在不够全面、完善,建议将现行条款进行修改和进一步完善。

议案认为,实践中,一是申请人有可能在行政复议决定作出之前撤回行政复议申请;二是为与前面关于行政复议办公室的制度设计相衔接的决定程序。建议对现行行政复议法第二十五条、第二十八条的部分内容进行修改。

为了凸显对行政复议解决行政争议实效性的关注和强调,凸显上级行政机关对下级行政机关的领导属性和行政行为属性,建议构建行政复议决定的内容不限于申请人复议请求范围的制度设计,凡是行政复议机关有权处理、决定并且有利于行政争议的实质解决的事项、内容,均可以由行政复议机关作出行政复议决定。

关于行政复议决定的作出期限。现行法律规定60日作出复议决定期限过短。议案建议参考并借鉴行政诉讼法延长审理期限的修改经验,将作出复议决定的期限修改为三个月,同时规定复杂情况可以延长,但延长的期限最长不超过三个月。

关于不服行政复议决定和逾期不作复议决定的救济问题。为了更好地与前面的相关制度设计和修改内容相衔接以及与行政诉讼法的相关规定进行衔接,建议增加不服决定可以向法院起诉及时限的条款。

同时,考虑到逾期不作复议决定相当于行政复议机关没有对申请人的复议申请作出实质处理,为了倒逼行政复议机关履行职责,建议规定申请人可以就行政复议机关的不作答复行为提起行政诉讼或者寻求上级行政机关干预。

强化行政复议决定履行

议案指出,行政复议决定一经作出,即具有法律效力。无论当事人或者利害关系人是否不服行政复议决定,提起行政诉讼,行政复议决定均应得到履行,各相关主体均应当自觉履行行政复议决定。行政复议决定亦不应因行政诉讼而不被执行。因此,建议在前述有关规定、制度设计的基础上,为了强调、凸显、激发各自制度本身的优势与作用,发挥制度之间的合力作用,建议将第三十二条、第三十三条整合修改强化决定履行。

此外,现行行政复议法没有规定公民、法人或者其他组织对行政复议活动中的违法行为有要求相关行政机关或者纪检监察机关进行处理的权利,不利于监督、督促行政复议活动的相关主体依法履行职责。

申请人、第三人作为行政复议活动中的主要或者重要主体,能够及时发现行政复议活动中存在的违法行为。因此,议案建议从监督、督促相关行政复议主体依法、及时履行职责,惩处违法、不当行为,保证公民、法人和其他组织的合法权益的角度出发,增设一条申请人或其他利害关系人认为或者发现行政复议机关、行政复议机关工作人员、被申请人、其他行政机关存在本法规定的应当承担法律责任的情形的,有权向有关行政机关或者纪检监察机关、部门提出要求,要求处理;有关行政机关或者纪检监察机关、部门应当依照本法和其他有关法律、法规的规定进行调查、处理。

责任编辑: 张丽青