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政府法治
法治政府建设应秉持的基本观念
发布时间: 2021-01-08 17:22      来源: 法治日报
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章剑生

对于今天的许多人尤其是党政机关的各级领导干部来说,对“法治政府”并不陌生,但与法治政府有关的几个基本观念却未必已经入脑入心。如果没有法治政府的基本观念作指引,那么即使努力推进法治政府建设,其结果可能会与我们预定的法治政府建设目标背道而驰。因此,重温法治政府的几个基本观念,对于正确推进法治政府建设进程具有十分重要的引领意义。

首先,法治是政府之本。无法治即无政府。如果把政府比拟为一个人的话,那么对法治政府而言,法律如同人的手脚,而不是人手中的一种工具。所以,人若缺少手脚,则不能称其为一个完整的人;政府若无法律,则不成为一个完整的政府。法律是政府内生不可或缺的有机组成部分,法律不是从外部粘贴到政府外表的一个标签,所以,政府不可以随意弃舍法律。其实,在今天不少党政领导干部的思想观念中,“法律工具论”的认识依然存在。在行动上表现为,如果法律妨碍了当前所谓的“要务”,他们就会用临时制定的“土政策”(如会议纪要等)甚至自己的意志代替法律行事。将法律与政府割开,甚至将法律置于政府的对立面,这都是错误的法治观念。法治是政府之本,依法行政是政府做事的本份。它意味着政府任何对外行使权力的行为都需要有法律的支撑,若无此,则不是政府。

其次,法治是规则之治。法治不是任意之治,它是政府在服从规则的前提下进行的社会治理。规则之治大致可以分两种模式:一是用规则治别人的法治。如中国帝制时代一元化权力结构中政府,它并不缺少法律,但在他们看来,法律都是政府用来治别人的规则。政府是有法律的,但总有一些人可以不受制于法律。在这种法治模式中,法律是政府手中众多管理社会的工具之一,它是可以被舍去,或者用其他工具替代的。所以,我们只能称之为法制政府,与现代法治政府大异其趣。二是人人都在规则之下的法治。这是现代法治政府的核心要义。在这种法治模式之下,人人依法律行事,但法律重心在于对政府权力的控制;人人都在法律之下,故不允许政府凌驾于法律之上。这就是我们今天所要建设的法治政府的理想模式:个人若不遵守法律,在水平关系的民事争议中,可以由一方诉诸法院解决;在垂直关系的行政争议中,可以由政府依法作出决定来解决;若政府不依法解决行政争议,则相对一方可以诉诸法院解决。因此,法治政府的重心不在于政府用法律去管理个人,而在于要依法去管理个人。

再次,法治是程序之治。法律可分为实体法和程序法。对于政府来说,行政实体法是告诉政府有什么权力,行政程序法则规定政府如何行使权力。在相当程度上,行政程序法比行政实体法更为重要。为此,行政程序立法一直是国家法治建设的一个重点。比如,政府决策是一项十分重要的权力,如果政府决策错误的话,其后果有时相当严重。为此,国务院颁布重大行政决策程序暂行条例。程序之治大致有以下几点意义:一是吸收不满。如行政机关要作出一个行政处罚决定,受处罚人本能上是不满的,如果不让受处罚人这种“不满”有一个通道可以释放,那么在行政机关作出处罚决定之后,政府可能会面临受处罚人申请行政复议、提起行政诉讼甚至无穷无尽的上访。所以在行政处罚程序中提供一个陈述意见的机会,然后行政机关有针对性地给予说理、解释,做一些安抚工作,或许受处罚人就会自愿接受处罚决定。二是透明过程。将行政权行使过程公开于阳光之下,旨在防止政府任性、恣意地行使行政权。行政权姓“公”,那么公开行政权行使过程就是其题中应有之义。对此,作为公开、透明的保障性制度如政府信息公开等就显得十分重要了。在政府信息公开制度中,除政府主动公开的信息外,公民、法人或者其他组织还可以申请公开政府未主动公开的政府信息。三是提升效率。在行政效率之外,还有更重要的法律价值如人身权、财产权等需要保护,为此,行政效率在某种条件下必须让位于这些法律价值,减少事后因行政争议所付出的代价。从长远看,某一行政阶段的行政低效,换来的却是长时期的行政高效。另外,行政程序法还有正面提高行政效率的功能。如向行政机关提出颁发行政许可证的申请,法律往往规定一个期限,要求行政机关在这个期限内作出是否颁发的决定,否则就是违法行政。这是正面促进行政效率的一个程序法律制度装置。

(作者系浙江大学光华法学院教授)

责任编辑: 朱剑