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法律援助经费保障制度研究报告
发布时间: 2020-10-19 15:23      来源: 中国政法大学国家法律援助研究院
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[导读]完备的经费保障制度是发挥法律援助制度价值的必要前提。本文作者在详细梳理分析我国现有法律援助经费保障政策规定和实施情况的基础上,通过对比国内外法律援助经费数据,指出我国法律援助经费保障方面存在的一系列问题,并提出了完善我国法律援助经费保障制度的建议,具有重要借鉴意义。现全文刊登如下,供大家学习思考。

法律援助经费保障制度研究报告

李雪莲 夏 慧(司法部公共法律服务管理局)

吴宏耀(中国政法大学国家法律援助研究院院长、教授)

法律援助制度的完善程度,关系到促进法律正确实施、保障人权和维护社会稳定。完备的经费保障制度是发挥法律援助制度价值的必要前提,与人民群众新时代法律援助需求相比,与他国对法律援助的经费投入情况相比,我国法律援助经费保障制度亟待完善。

一、我国法律援助经费保障相关政策规定

《法律援助条例》第3条规定,“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持”。第24条规定,“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门,根据当地经济发展水平,参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定,并可以根据需要调整”。据此,我国司法实践中法律援助经费主要依赖于地方财政,办案补贴标准长期按照办案成本进行核定。

2015年,中办、国办印发的《关于完善法律援助制度的意见》要求“适当提高办案补贴标准并及时足额支付,建立动态调整机制”,首次明确了中央财政、省级财政的调控功能,提出应当将律师的基本劳务费纳入办案补贴范围。

2017年,司法部、财政部印发《关于律师开展法律援助工作的意见》,提出“完善法律援助经费保障体制,明确经费使用范围和保障标准,确保经费保障水平适应办案工作需要。根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素合理确定律师办案补贴标准并及时足额支付,建立办案补贴标准动态调整机制”。

2017年,国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将法律援助列入我国基本公共服务。

2019年,司法部、财政部印发《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》,明确“法律援助办案补贴标准等于直接费用加上基本劳务费用”,提出“法律援助补贴标准是核定法律援助经费的重要依据”。根据国家发改委将印发的《国家基本公共服务标准(2019年版)》,法律援助经费支出责任是地方政府负责,中央财政引导地方加大投入力度。

二、我国法律援助经费保障政策实施情况

(一)我国法律援助经费投入总量偏低

联合国UNODC 在2014 年启动的全球法律援助研究项目中,关于法律援助经费保障水平,采取的主要评估指标是:在年度司法预算中,法律援助经费是否单列;法律援助的人均经费水平;妇女儿童等特殊人群是否提供专门的援助经费。现根据前两项评估指标,对我国法律援助经费保障情况比较如下:

1. 我国法律援助经费占财政支出比例低。法律援助经费在一国财政支出或司法系统经费中所占的比例,能够反映出该国法律援助制度的重要程度和国家责任的体现程度。一些发达国家对法律援助投入的经费数额已达到相当高的水平。例如,英国是世界上法律援助财政投入经费最多的国家,早在2000-2001年度,英国法律援助财政净拨款为17亿英镑(约合人民币230亿元),略低于全国年财政支出的1%。在该年度,人口仅为1500万的荷兰用于法律援助的年度费用约为3.5亿荷兰盾(约2亿美元),占其全国财政支出的1%,丹麦法律援助费用约占其全国财政支出的0.5%。而我国2018年全国法律援助经费总额为26.51亿元,全国财政一般公共预算支出220906亿元,法律援助经费仅占全国财政一般公共预算支出的0.012%。

关于法律援助经费在司法系统经费中的比例,不同的国家或地区也存在很大差异。在英国,基于《人身保护法》所规定的权利,英国的几个司法管辖区都对法律援助经费予以特别支持。因此,在苏格兰,司法系统经费中拨给法律援助的经费达到近35%,在英格兰与威尔士,这一比例达到39%。北欧几个国家也有对法律援助予以大力支持的传统,在司法系统中法律援助经费占比也很高,如:挪威38%,爱尔兰35%,瑞典28%,荷兰22%,芬兰21%(详见表一)。在所统计的另外一些国家中,法律援助在预算方面还没有具有优先地位,其预算不足司法系统经费的1%,有阿尔巴尼亚,阿塞拜疆,匈牙利,马尔他等。

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我国法律援助经费投入总量偏低,具体表现在以下两个方面:

(1) 我国人均法律援助经费标准低。欧洲司法效能委员会(The European Commission for the Efficiency of Justice)2018年出版的研究报告《欧洲司法系统——司法效能与质量》中,对41个欧洲和亚洲的国家或地区的2016年人均法律援助经费情况做了统计,不同国家或地区间的人均法律援助经费差别很大。比如,阿塞拜疆人均水平最低,为0.06欧元,瑞典最高,为36.21欧元。这些国家和地区的平均水平为6.5欧元/人,而中间值为2.1欧元/人,也就是说,有一半以上的国家或地区低于平均水平。有12个国家或地区人均法律援助经费高于平均水平,分别是:瑞典(36.2欧元),英国的英格兰和威尔士(31欧元),英国的苏格兰(29.3欧元),荷兰(27.4欧元),爱尔兰(19.6欧元),瑞士(19.1欧元),芬兰(16.2欧元),以色列(10.2欧元),摩纳哥(9.8欧元),德国(8.1欧元),比利时(7.3欧元),安道尔(6.7欧元)。而其中有15个国家或地区的人均法律援助经费低于1欧元,有阿尔巴尼亚,亚美尼亚,阿塞拜疆,保加利亚,格鲁吉亚,希腊,匈牙利,马尔他,摩尔多瓦,波兰,罗马尼亚,乌克兰等。

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图1 2016年欧洲部分国家人均法律援助经费预算(欧元)

我国2018年人均法律援助财政拨款为人民币1.98元,远远低于世界经济发达国家水平,也低于某些周边发展中国家。例如,在菲律宾,2018年国家对公设辩护人办公室(PAO)的总经费投入是38.56亿比索(大约折合7141万美元),人均经费投入约39比索,大约折合0.7美元/人。如果考虑到我国地区间差异,部分省份人均法律援助经费则更低,如河北省2018年法律援助人均经费投入仅0.81元。

人均法律援助经费投入是衡量一个国家法律援助经费保障是否充分的重要指标之一。我国人均法律援助经费投入过低,既有悖于我国“以人民为中心”的社会主义制度,也与我国世界第二大经济实体的国际地位不相匹配。

(2)法律援助的实际办案经费偏低。在统计口径上,我国的法律援助经费不仅包括业务经费,而且还包括人员经费、行政经费等支出。如果单纯计算用于实际办案的经费,大概只占法律援助经费总额的一半。而据相关统计数字,2007至2008年度,英格兰和威尔士法律援助经费中办案经费为20亿英镑,管理费用为1.135亿英镑,办案经费占94.63%。

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因此,如果扣除法律援助的日常管理费用,只计算纯粹办案经费,我国的案均法律援助经费标准更低,与世界各国的差距更大。例如,在2003、2011年,我国用于办案的法律援助经费分别为4662.55万元、37116万元,同期我国法律援助案件总数分别为166433件(2003年)、844624件(2011年)。据此计算,我国实际用于办案的案均法律援助经费仅为280.15元(2003年)、441.94元(2011年)(见表三)。数据显示,2018年,我国办案费用支出仅占法律援助经费支出的40.61%,案均经费为883.34元。

2. 我国从社会捐助渠道获得的法律援助经费微乎其微。2015年《关于完善法律援助制度的意见》(〔2015〕37号文件)提出,“鼓励社会对法律援助活动提供捐助,充分发挥法律援助基金会的资金募集作用”。多年来,我国法律援助经费主要来源是财政拨款,社会捐助比例一直不足1%。

2018年法律援助财政拨款为26.5亿元,占经费总数的99.4%,社会捐助、行业奉献等1583万元,占比0.6%。社会募集获得的法律援助资金少,主要源于我国公民慈善意识较弱,捐助资金使用制度不完善,法援基金会数量少,资金募集渠道过窄,募集方式缺乏科学创新。

(二)法律援助经费保障不均衡不充分现象极其严重

为法律援助发展提供必要的经费保障,是民主法治国家尊重和保障人权的最基本要求。尽管我国法律援助经费保障水平已经有较大的提高,但因法律援助经费主要依赖地方财政,致使法律援助经费保障的地区差异较大,不利于实现基本公共服务均等化目标。

从下图情况可以看出,法律援助经费投入与各省GDP总量呈正相关关系。根据统计局数字,2018年GDP总量排在前八的省份依次是:广东省、江苏省、山东省、浙江省、河南省、四川省、湖北省、湖南省。与法律援助经费投入总量的排名基本吻合(安徽、上海除外)。GDP总量后十名的省份依次是:山西省、黑龙江省、吉林省、贵州省、新疆维吾尔自治区、甘肃省、海南省、宁夏回族自治区、青海省、西藏自治区。与法律援助经费投入总量的后十名排名基本吻合(山西、贵州、甘肃除外)。

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人均法律援助经费的分析同样可以说明这一问题。根据2018年度全国31个省市人均法律援助经费进行排名,排名前16的省份总人口是只有5.61亿,其人均法律援助经费是2.54元。而后15个省份总人口是高达8.36亿,其人均法律援助经费是1.46元。

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2018年度各省法律援助经费投入情况

(三)法律援助经费保障政策尚未完全落实

1. 法律援助经费尚未全部纳入同级财政预算。中办发〔2015〕37号文件明确要求,“市、县级财政要将法律援助经费全部纳入同级财政预算,根据地方财力和办案量合理安排经费”。但是,没有将法律援助经费纳入同级财政预算的机构,始终徘徊在机构总数5%至8%。根据司法部原法律援助工作司调研报告,截至2017年底,全国有6个地市级244个县级机构法律援助业务经费未纳入同级财政预算,占比机构总数的6%。经司法部办公厅下发法律援助业务经费有关情况通报,并向未纳入同级预算情况的17个省份下发点对点通知,截至2018年9月,全国仍有24个法律援助机构未纳入同级财政预算。

2. 法律援助办案补贴标准测算依据和动态调整机制急需完善。大部分省份制定的办案补贴标准仅包括平均成本,未考虑智力及劳务付出。部分地方没有及时根据经济社会发展水平调整补贴标准,以致补贴标准远低于办案成本,承办人员需垫付相关费用。许多省份多年未调整办案补贴标准,有的省份因为案件激增而导致案件补贴下降。2018年全国刑事案件补贴额、民事案件补贴额和行政案件补贴额分别为36189.33万元、59312万元和615.4万元,假定已结案件全部支付补贴,刑事、民事、行政案件的平均补贴约为1090.6元、789.8元和1160.7元,每件刑事案件补贴同比下降2.4%,每件行政案件补贴同比下降28.3%。

上述分析表明,我国法律援助经费保障情况呈现以下特点:

第一,法律援助投入总量不足,社会募集资金过少。人均法律援助经费标准过低,明显不适应我国当前经济发展水平和新时代的客观要求。

第二,法律援助经费主要来自县市一级财政拨款。受此影响,东中西部地区之间、同一省市的不同县区之间,法律援助制度发展存在着较为严重的不均衡不充分现象,严重影响了人民群众的获得感。

第三,法律援助日均补贴经费过低,影响律师参与法律援助的积极性。根据国家统计局2019年5月14日公布的数据,2018年全国城镇非私营单位就业人员日平均工资为316元,如果按照办理一件法律援助案件至少用时4天计算,2018年法律援助案件的日均补贴经费只有221元。

三、完善我国法律援助经费保障制度的建议

国际法律援助制度的基本经验表明,完备的经费保障制度是法律援助制度可持续发展的前提和基础。鉴于此,2012年联合国第六十七届第60次全体会议通过的《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》在准则2中规定,作为一项“国家的义务和责任”,“国家应当为法律援助制度调拨必要的人力和财政资源”。

在我国,党的十八届四中全会决定要求,“完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。为切实保障人民群众可以获得及时有效的法律帮助,让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,国家应当持续完善法律援助的经费保障制度,增加法律援助的经费投入,建立科学的经费分配机制。只有进一步提高经费水平,加强经费保障,才能有效扩大法律援助范围,提升法律援助质量,使法律援助惠及更多弱势群体,为受援人提供方便快捷、优质高效的法律援助服务。

建立完善法律援助经费保障制度,首先要建立以下三项保障制度:第一,建立法律援助经费分类管理制度,通过区分办案经费、相关业务经费以及其他经费投入,提高经费的合理配置和使用效率。第二,建立经费财务公开制度。法律援助经费,无论是来自公共财政还是来自社会捐助,都应当实行财务公开制度。第三,建立社会募集捐助制度。加强社会资金募集工作,拓展法律援助经费来源渠道。鼓励公民、法人和其他组织依法设立法律援助基金会,引导法律援助基金会管理的法律援助基金优先服务农村、少数民族等贫困地区,优先服务农民工、老年人、残疾人、妇女儿童、军人军属及退役军人等优抚优待群体,促进法律援助均衡发展。完善社会资金捐助使用的管理激励制度,为法律援助提供捐助和支持的社会组织和个人,可依法享受国家税收减免等优惠政策。

此外,为实现法律援助服务均等化,建议在目前法律援助经费主要依靠财政拨款的大背景下,应当着力加强中央、省级财政保障的力度,通过合理的分配机制,逐步改变法律援助经费因主要依靠基层地方财政而出现的不均衡不充分现象。对此,有两个途径可供选择:

(一)在保持现行经费保障体系不变前提下,加大中央、省级财政保障力度,逐步缩小法律援助制度的地区差异

《关于完善法律援助制度的意见》规定,“中央财政要引导地方特别是中西部地区加大对法律援助经费的投入力度。省级财政要为法律援助提供经费支持,加大对经济欠发达地区的转移支付力度,提高经济欠发达地区的财政保障能力。市、县级财政要将法律援助经费全部纳入同级财政预算,根据地方财力和办案量合理安排经费”。据此,我国法律援助财政保障体系的特色是:以市、县级财政为基础,通过中央、省级两级财政提高经济欠发达地区的财政保障能力。

为了实现法律援助制度的均等化发展,在法律援助经费保障体系中,国家财政应当以保证各省法律援助经费的均衡发展为重点;省级财政应当以保证辖区内各县市法律援助经费的均衡发展为重点。具体建议如下:以人均法律援助业务经费为基准,加大中央、省两级法律援助经费的支持力度并予以合理分配。

1. 在国家财政层面,为平衡东西部之间的地区差异,应当加大国家财政投入。具体方法建议如下:(1)以上一年度全国人均法律援助业务经费投入为基准,对于人均法律援助业务经费投入低于全国基准的省份,由中央财政按照该省常住人口在下一财政年度中补足差额。(2)为引导地方特别是中西部地区加大对法律援助经费的投入力度,对于人均法律援助业务经费投入增幅较大的前三个省份,可以就增幅部分等额追加经费,作为法律援助业务经费以外的专项发展经费,如信息化建设经费、基本公用专项经费等。(3)上述补足差额及奖励经费,由省财政作为法律援助经费专项,统一进行分配。

【示例】以2018年统计数据为准,各省法律援助人均经费的中位数为山东省(1.86元)。若以中位数为基准补齐后15个省份的法律援助经费,则需要为后15个省份共计8.35亿人追加经费共计3.34亿元[8.35*(1.86-1.46)]的财政经费。各省法律援助人均经费平均数为1.97元。若以平均数作为基准,则应当补足经费的省份为17个,应追加的经费为4.29亿元(法律援助人均经费*17个省份的总人口-2018年该17个省份的法律援助总经费)。

2. 在省级财政层面,为保证本省辖区内市县法律援助事业的均衡发展,同样可以采取上述方法,既激励基层财政加大法律援助经费投入,又保证各县市发展的基本均衡。具体方法如下:(1)以上一年度全省人均法律援助业务经费投入为基准,对于人均法律援助业务经费投入低于全省基准的市县,由省级财政在下一财政年度中补足差额。中央财政划拨的补足经费,应当计入省级财政补足经费,统一分配。(2)为引导市县财政加大对法律援助经费的投入力度,对于人均法律援助业务经费投入增幅较大的前十名县市,可以就增幅部分等额追加经费,作为法律援助业务经费以外的专项发展经费,如信息化建设经费、基本公用专项经费等。中央财政划拨的奖励经费,应当计入省级财政奖励经费,统一分配。

(二)根据法律援助性质,重新规划法律援助经费保障体系

纵览世界各国,刑事法律援助与民事、行政法律援助在权利性质、保障机制上存在明显的差异。其中,刑事法律援助往往具有法定性、强制性的特点。在我国,《刑事诉讼法》规定了刑事法律援助的形式、阶段、范围和要求。例如,2018年《刑事诉讼法》确立值班律师制度的规定,意味着全国各地法律援助机构为了履行刑事诉讼法规定的义务,必须增加值班律师的经费投入。而民事、行政法律援助则明显不同。《法律援助条例》第10条关于民事、行政法律援助范围的规定,只具有引导功能而不具有法定义务的强制性。因此,因各地经济发展程度不同,民事、行政法律援助的实际执行情况往往存在着较大的差异。

基于上述原因,建议根据不同法律援助类型的性质,设置不同的法律援助经费保障体系。具体建议如下:

1. 刑事法律援助。基于刑事法律援助的法定性和强制性,应当以上一年度刑事案件数量为基准,对刑事法律援助的办案经费需求予以核算,由中央、省两级财政予以保障。

2. 民事行政法律援助。鉴于民事行政法律援助需求往往与贫困人口密切相关,建议以贫困人口数量为基准,参考上一年度民事法律援助的办案经费进行核算,由省-地市两级财政予以保障。其中,对于各地《法律援助条例》或地方法规规定的“补充性法律援助事项”,由同级财政予以项保障。

除办案经费外,其他法律援助经费(如人员经费、基本公用经费、宣传费用、人员培训费用等)由县市同级财政全额纳入同级财政预算,并根据地方经济发展水平及时作出动态调整。

责任编辑: 张丽青