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市场监督管理投诉与举报处理办法(征求意见稿)起草说明
发布时间: 2019-05-10 09:40      来源: 国家市场监督管理总局
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根据市场监管总局“三定”方案规定和中央《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》要求,按照全国市场监管工作会议部署,为了推进市场监管综合行政执法改革,统一和规范投诉举报处理程序,提升监管执法和消费维权效能,更好保障消费者、经营者及社会公众利益,总局在整合原工商、质检、食药、价监、知识产权等部门的投诉举报制度基础上,经反复调研论证,组织起草了《市场监督管理投诉与举报处理办法(征求意见稿)》(以下简称《处理办法》)。现就有关情况说明如下:

一、制定《处理办法》的必要性

(一)更好保障和改善民生。受理处理投诉举报是市场监管部门践行以人民为中心发展思想和消费者至上理念的前沿阵地、为民服务的一线窗口和民心工程,直接关系群众获得感、幸福感和安全感。2018年,全国市场监管部门受理投诉举报咨询1124.96万件,为消费者挽回经济损失31.17亿多元,化解了大量社会矛盾,消除了大量安全隐患,查处了大量违法行为,得到社会认可。而在市场监管部门机构改革后,面临多个投诉举报热线电话和平台并存、各热线和平台处理程序不一致等问题,消费者及社会各界对此十分关注。有必要结合新形势制定规章,进一步畅通公众诉求渠道,统一规范投诉举报相关工作,完善优化受理处理流程,提升服务公众效能。

(二)服务市场监管体制改革。随着全国市场监管部门机构改革的“物理整合”接近尾声,市场监管投诉举报的受理处理体系也急需整合。现12315、12365、12331、12358、12330热线及平台的制度散布于原工商总局、原质监总局、原食药总局、发展改革委、知识产权局等部门规章和规范性文件,头绪繁多,其管辖范围、受理渠道、处理方式、流转程序、工作时限、文书标准等均不一致,给基层适用带来困难,妨碍了统一权威高效的监管执法,还给恶意投诉举报人以制度套利空间。因此,有必要尽快就投诉举报处理工作制定一部系统、实用、便捷的程序性规定,更好服务市场监管体制改革,促进职能“化学融合”。

(三)提升事中事后监管水平。随着商事登记制度改革和“双随机”监管全面推行,市场业态快速发展、消费持续增长升级、监管模式深刻变革,受理处理投诉举报已成为市场监管部门发现违法线索、防控市场风险、解决突出问题的重要手段。尤其食品、药品、特种设备等特殊重点领域以及跨界融合竞争的新业态,更加需要严守安全底线,加强市场跟踪监测和风险研判分析。有必要通过制定规章,建立全国纵向五级贯通、横向互联互通、对外协同共治、对内综合支撑的公众诉求处理体系,打通监管闭环,有针对性、前瞻性地加强事中事后的重点监管和信用监管,更好解决持续增长的公众诉求,不断改善整体市场环境。

二、制定《处理办法》的过程

2018年11月26日,中央下发《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》,要求将原工商、质监、食品药品、物价、知识产权、“双打办”等投诉举报电话平台整合到全国12315平台,统一受理各类举报投诉。市场监管总局对此高度重视,专门成立市场监管投诉举报咨询热线及平台整合工作筹备组。2018年11月中旬至12月下旬,筹备组赴北京、上海、深圳、广东等地调研,听取各级市场监管部门、五条热线及平台工作人员的意见建议;召开4次研讨会和8省市相关部门座谈会;组织天津、上海、江苏、福建、安徽、重庆、杭州等7省市相关部门人员参与起草。2018年12月,对全国市场监管部门五条热线及平台的机构、人员、职能、制度规范、业务流程等全面摸底,书面听取意见建议。今年2月底,形成《处理办法》草案,向总局各司局及全国市场监管部门征求意见并进行修改。4月初,召开专家论证会和企业座谈会,对草案再次进行修改。4月中旬,向总局各司局第二次征求意见并进行修改,形成了现在的征求意见稿。

三、制定《处理办法》坚持的原则

(一)科学民主立法。《处理办法》严格遵守《消费者权益保护法》《产品质量法》《食品安全法》《价格法》等上位法规定。本着寻求最大公约数、优势互补、尊重规律的原则,系统整合五条热线及平台对应的部门规章和规范性文件。起草过程历经大量调研论证,充分听取了各级市场监管部门、消费者组织、企业代表、专家学者的意见和建议,广泛凝聚社会共识。

(二)立足全局工作。处理投诉举报不是孤立的条线工作,是全国统一权威高效市场监管体系的综合支撑。《处理办法》平衡条线和属地的关系,明确投诉举报横向统一归口、纵向流转反馈,强化上级指导督办、本级数据分析;立足职能转变方向,理顺投诉和举报,平衡行政调解和执法办案的关系,大幅强化了“投诉转案件”机制,助力市场监管进一步向基层执法倾斜。

(三)注重服务基层。本着基层好用管用的原则,《处理办法》广泛听取基层意见建议,充分吸收了机构改革先行先试地区的实践经验,对投诉举报的管辖、接收、受理、流转、反馈、合并处理、告知方式、时限、督办、信息报送、数据分析、检测鉴定等问题作出了具体规定,对恶意投诉举报行为进行了规范,以便利基层操作,提升依法行政水平,提高工作效率。

(四)促进社会共治。随着经济社会转型,公众投诉举报持续增长,大包大揽、运动式执法和劳动密集型的治理路径亟待转变。《处理办法》着力构建政府监管、企业自律、社会监督、消费者参与、信用约束的社会共治格局,在消费争议多元化解、消费投诉公示、行政约谈、举报奖励等方面制度创新,以进一步完善社会共治格局,推动市场监管体系现代化。

四、《处理办法》确立的主要制度

(一)《处理办法》的主要内容

《处理办法》对原《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》《产品质量申诉处理办法》《食品药品投诉举报管理办法》《价格违法行为举报处理规定》《国家知识产权局关于加强知识产权维权援助中心举报投诉维权服务工作的通知》等规章和规范性文件进行全面整合重塑,实现“一部规章”管投诉举报。

《处理办法》共五章,七十二条。第一章总则,明确依据、适用范围、处理原则、部门职责等基本事项。第二章一般规定,就投诉举报共性的接收、流转、反馈、告知、督办、通报、约谈、数据分析、信息保护等提出要求。第三章投诉处理,规定了投诉的诉转案、管辖、提出、受理、合并、调解、检测鉴定、后续程序等内容。第四章举报处理,规定了举报的管辖、移送、提出、受理、流转、并案、举报奖励等内容。第五章附则,规定了规章的参照适用、适用除外、法律衔接等内容。

(二)《处理办法》重点内容的说明

1.明确投诉举报的内涵和程序。原工商、质监、食药、物价、知识产权部门对公众诉求使用了“投诉、举报”、“申诉”、“投诉举报”、“举报”、“举报投诉”等不同概念,是否开展行政调解的做法也不一致。为实现投诉举报统一接收、分类处理、流程清晰,《处理办法》统一了投诉举报的内涵,明确了各自程序。投诉是就消费者权益争议,依法向市场监管部门请求解决争议的行为,对应行政调解程序;举报是依法向市场监管部门反映涉嫌违法线索的行为,对应行政执法程序。同时考虑到有关领域的特殊情况,对关系公共安全的食品、药品、医疗器械、化妆品的质量安全问题提出投诉的,按照举报处理,不适用行政调解程序。

2.建立全国统一权威高效的投诉举报处理体系。投诉举报处理涉及各个层级的市场监管部门和各个业务条线,需要建立上下五级贯通、横向互联互通的“全国一盘棋”体系。《处理办法》第五条要求建立健全以全国12315平台、12315专用电话为核心的投诉举报受理渠道;第六条明确了各级市场监管部门的投诉举报相关工作职责;第十条至第十四条规定了投诉举报的内部流程,建立“横向统一归口、纵向统一流转、结果统一录入”的模式;第十六、十七条强化了上级市场监管部门对下级的督办、监督评价职责;第二十八、二十九、五十三条规定了投诉举报的管辖权转移、管辖权冲突问题;第七十、七十一条要求制定统一的全国12315平台用户规则、投诉举报有关文书样式等。

3.保障和规范公众的投诉举报行为。基于为民服务和公共资源效率最大化的综合考量,市场监管部门既要大力保障公众投诉举报的权利,也需依法制止极少数人滥用权利的恶意投诉举报,为更多社会公众服务。《处理办法》提供了互联网、电话等多种投诉举报渠道;允许委托投诉、共同投诉;开辟“互联网+消费维权”、远程调解等方式;对举报的不予受理增设了告知义务,便于公众监督;强调保护投诉举报人的个人信息等合法权益。同时,《处理办法》明确了投诉的实名制;科学界定了投诉举报的受理范围;设置了灵活的合并处理机制与告知方式;禁止借举报诬告陷害;合理限制极少数职业索赔人滥用公用资源的行为。

4.构建消费争议多元化解机制。为发挥社会共治体系作用,提升消费争议解决效率,提高消费者获得感与满意度,《处理办法》在完善行政调解制度的基础上,着力构建消费争议多元化解机制。第三十七条规定市场监管部门鼓励引导经营者通过在线纠纷解决机制、消费维权服务站、消费维权绿色通道等方式与消费者协商和解,促使消费争议源头化解;第三十八条规定市场监管部门可以依法通过行政委托、政府购买服务等方式交由消费者协会、人民调解组织、其他调解组织、行业组织、专业组织、基层群众性自治组织等进行调解;第三十九条规定市场监管部门可以邀请社会组织、人民调解员、律师、专业人员等参与调解。

5.强化“投诉转案件”机制。原工商部门等开展的行政调解为消费者便捷、低成本地解决消费争议做出了巨大贡献,符合我国现阶段的国情。但是,多数投诉的根源是经营者违法行为,行政调解存在疲于奔命而收效不高的问题,一些地方的以调代罚,更是无法从根本上消除违法行为、改善市场环境。面对市场监管体系和监管能力现代化的新要求,在继续开展个案调解的同时,必须更加注重投诉和执法的衔接,进一步强化和聚焦执法职能、严守安全底线、防范市场风险,从源头预防和减少投诉。《处理办法》第二十四条确立了市场监管部门对投诉的违法线索审核义务;第六十条变“以调代罚”为“以罚促调”。

6.充分发挥信用约束的作用。信用约束是社会共治体系的必要环节,也是新时代市场监管的基础要素。党中央国务院明确要求建立消费领域信用体系,积极开展消费投诉信息公示。为此,《处理办法》第七条在总则部分确立信用治理原则,市场监管部门引导督促投诉举报各方当事人遵守诚实信用原则;第八条规定鼓励和支持开展社会监督,市场监管部门可以公示消费投诉信息,督促经营者诚信经营;第十八条规定了市场监管部门对经营者的行政约谈,对于投诉举报增速较快、造成较大社会影响、处理投诉举报敷衍塞责等情形可以约谈并视情况向社会公示;第十九条将消费投诉公示作为数据分析应用的重要组成部分。

7.重视投诉举报数据分析应用。投诉举报数据对市场监管部门日常监管和执法办案具有特殊价值,是推进智慧监管、信用监管的必要支撑,是服务政府、服务公众的重要工具。《处理办法》第十九条对投诉举报数据分析应用提出了详细要求,如建立统一数据标准和数据库,实现全国投诉举报信息互联互通;将投诉举报信息与各类登记、许可、监管、执法信息等互联互通,作为信用监管的重要依据;加强市场跟踪监测和风险研判,发布投诉举报统计分析报告、消费投诉信息、消费预警提示;对系统性区域性风险、规律性普遍性问题、重大消费事件等及时报告。

此外,《处理办法》充分吸收原质监、食药、物价部门对举报程序单独立法(区别于行政处罚程序)的经验及部分规定,全面细化了举报管辖、移送、受理、分送、告知、并案等程序,与《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》相互支撑、有效衔接。

责任编辑: 白海涛