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社区矫正机构的定性、设置与发展构想
发布时间: 2018-09-17 18:23      来源: 司法部政府网
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郑艳

[ 作者系浙江警官职业学院应用法律系社区矫正专业负责人,副教授,社区矫正研究中心主任,法学硕士。]

浙江警官职业学院应用法律系,浙江杭州310018)

  [内容摘要] 2012年《刑事诉讼法》中使用了“社区矫正机构”这一法律术语,2016年12月公布的《社区矫正法(征求意见稿)》依然对直接负责执行社区矫正的主体到底是一个怎样的机构没有做出回答。社区矫正机构应当是一个在司法行政机关下设置的相对独立的直接负责社区矫正执行的,能对外独立履行刑罚执行职能的行政机关。应当承担执行刑罚、监督管理、教育矫正和帮困扶助四大职能。社区矫正机构一般在县级司法行政机关下设置,直辖市、设区的市司法行政机关根据需要可以设置社区矫正机构,接受同级社区矫正管理机构指导管理。社区矫正中心模式将是社区矫正机构建设的方向。

  [关键词] 社区矫正机构 性质 设置 职能

  2016年12月1日公布的《社区矫正法(征求意见稿)》第四条明确了社区矫正工作的主管部门是司法行政部门。第五条中直接出现了一个《刑事诉讼法》已经使用的概念——社区矫正机构。[ 《刑事诉讼法》第258条明确规定“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》第五条:居民委员会、村民委员会应当依法协助社区矫正机构做好社区矫正工作。]在2012年《刑事诉讼法》出台后的相关法律规定中也都使用了“社区矫正机构”的概念。[ 2012年新《刑事诉讼法》第二百五十八条规定:对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》明确了社区矫正执行体制、执行程序、矫正措施、法律监督等问题,其中第二条规定,县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家计生委印发的《暂予监外执行规定》(司发通[2014]112号)第三条规定:对暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由其居住地的社区矫正机构负责执行。两院两部的《关于进一步加强社区矫正衔接配合管理的意见》(2016年9月21日)中也多处使用了居住地社区矫正机构。]可见,社区矫正的执行主体是居住地社区矫正机构,这一点已是明文规定并达成共识。但是关键的问题是这一直接负责执行社区矫正的主体,到底是一个怎样的机构?其组织形式是怎样的,是一个多个机关组成的综合性机构?还是设置于司法行政机关?是单独设置能够行使刑罚执行权的机构,还是司法行政机关的一个内设机构?进一步的问题是这个机构到底是该设在哪个层级上,是县级司法行政机关还是司法所?笔者认为,对社区矫正机构的性质界定及设置是社区矫正立法必须回答的问题,否则不利于社区矫正工作队伍建设和社区矫正工作的开展。

  一、社区矫正机构的性质定位与职能分析

  (一)社区矫正机构的定性

  社区矫正机构的性质是由社区矫正的性质所决定。目前关于社区矫正性质的主流观点是“非监禁刑罚执行”,但学界理论界还有一些其他观点,影响着对社区矫正机构的定性,从而出现社区矫正机构建设的不同主张。比较有代表性的双属性说,有的认为“社区矫正具有刑罚执行和社会福利双重属性”[ 史柏年.刑罚执行与社会福利:社区矫正性质定位思辨[J].华东理工大学学报(社会科学版),2009(1).],有的认为“社区矫正具有刑罚执行和社会工作的双重属性”[ 石晓芳.社区矫正实质正当性和基本属性[J].中国司法,2005(6).王平教授亦认为“社区矫正既是刑罚执行活动,又是社区社会活动,社区矫正是对犯罪人以及虞犯进行矫正,矫正可以分为犯罪前的预防矫正、犯罪后的预防矫正、刑罚执行完毕后的后续矫正和帮助”。参见王平.社区矫正制度研究[M].北京:中国政法大学出版社2014年3月版,第13页。]。中国社科院法学研究所张绍彦教授认为,“社区矫正不是司法矫正或政府矫正,其特质在于通过由社会组织和社会力量实施社区矫正,实现犯罪人社会化和再社会化过程。社区矫正的根本是由社区来矫正,而社区不是政府本身直接行使行政权的组织或形式,故而社区矫正的主体是社区和非政府组织,而不是政府行政机关。”[ 参见张绍彦.社区矫正立法的基础和方向[J].社区矫正立法专题研讨会会议资料,2017年11月上海。]还有不少刑法学者因“缓刑是附条件的可以免除原判刑罚不予以执行的一种缓期考验制度,原判刑罚还没有开始执行,只是保留了交付执行与不予执行的可能性”,[ 王顺安.社区矫正研究[M].山东:山东人民出版社,2008年2月版,第15页。]从而否认社区矫正的刑罚执行性质。为了准确定性新刑诉法规定的“社区矫正机构”这一法律概念,我们有必要从社区矫正制度的本质上加以澄清。

  笔者一直主张的观点是:刑罚执行是社区矫正的本质属性。理由如下:

  首先,现有法律规定的社区矫正对象身份都是罪犯。《征求意见稿》第二条明确规定,社区矫正法的适用范围是对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释或者决定暂予监外执行的罪犯。我们暂不去考虑今后适用社区矫正的范围是否会扩大,就目前法律规定看,社区矫正适用范围不包括国外通过恢复性司法程序或通过转向(转处)等非刑事司法程序进入社区矫正领域的那些对象。国外社区矫正涉及整个刑事司法程序,而我国的社区矫正仅仅指对经决定机关依法判决、裁定和决定的人员采用非监禁方式的执行活动。缓刑犯作为社区矫正的适用对象,可以理解成用非监禁的方式来执行考验期,是一种特殊的刑罚执行。不能因为有了宣告缓刑的适用对象就否定或淡化社区矫正刑罚执行的根本属性。

  其次,社区矫正活动必然包括刑罚执行、监督管理、教育帮扶等活动。刑罚执行[此处的刑法执行借鉴了《监狱法》第三章规定的 “刑罚的执行”含义,以区别于狱政管理、教育改造。广义的刑罚执行是指法律规定的刑罚执行机关,依法将发生法律效力的刑事判决所确定的刑罚内容付诸实施,并解决由此而产生的法律问题所进行的各种活动。参见王辉. 监狱刑罚执行性质的多维度思索[J],河北法学,2010(3).]是根,监督管理、教育帮扶都是在此基础上所产生的活动或者说任务。所以,社区矫正首先是惩罚和改造罪犯的行刑活动,又因罪犯处于非监禁的开放的社会上,应当充分利用社会资源对罪犯矫正帮扶。

  最后,社区矫正和监狱矫正最大的区别是在惩罚程度和改造方式的不同。非监禁刑罚与监禁刑罚所依据的理念、目标都是高度一致的。从整个刑罚执行体系的完整性看,监禁刑和非监禁刑[ 在刑法学界非监禁刑有其特定含义,通说认为,非监禁刑的核心问题是刑罚在监狱之外执行,除了目前适用社区矫正的管制、缓刑、假释、暂予监外执行外,还包含了拘役、罚金、没收财产、驱逐出境等在监狱之外执行的刑罚。]是相互补充、密不可分的,两者共同构成了现代刑罚执行制度完整的梯度和维度。社区矫正体现了对罪犯不同于监狱的社会开放式惩罚性。

  双属性、多属性中所谓的“社会工作”、“社会福利”、“矫正罪犯”等内容是广义的刑罚执行内涵所包含的,若同时强调社区矫正的“社会工作”、“社会福利”性质,势必会淡化社区矫正的刑事执法功能,影响刑罚的惩罚和威慑作用的发挥。现在监狱也常常引入专业司法社工、律师或心理咨询师等为服刑罪犯提供专业服务,社区矫正只是比监狱的监禁矫正更容易获得社会化服务罢了。行刑社会化是社区矫正最重要的理论基础,社区矫正可以充分利用社会资源对罪犯进行教育矫正和帮扶,也是社会管理创新的重要内容。通过创新性的社会管理活动,有助于去标签化、避免交叉感染,顺利回归社会。社区矫正的社会化特征指明了社区矫正重新融入社会的最终目标的实现路径。不能因为大量利用了社区环境和资源来矫正罪犯就因此淡化对罪犯处以刑罚并执行的根本属性。

  社区矫正的刑罚执行属性决定了社区矫正机构作为负责执行社区矫正的主体是一个刑事执法主体,作为执法主体,应当具有独立性,能以自己的名义行使职权、能独立对外承担法律责任。基于社区矫正机构所承担的是对社区服刑人员的刑罚执行任务,对外需要与公、检、法等部门衔接配合,需要广泛与各类社会力量开展协作,应当赋予其独立的法人地位,履行职责、承担责任。

  综上分析,社区矫正机构,是在司法行政机关下设置的相对独立的直接负责社区矫正执行的,能对外独立履行刑罚执行职能的行政机关。如此界定社区矫正机构性质也有立法例可循。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定:国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。公安机关交通管理部门(交警大队——交警支队——交警总队)就是一个具有行政主体地位的机构,能以自己的名义行使处罚权、强制权等,能独立成为行政复议的被申请人,行政诉讼的被告和行政赔偿的赔偿义务机关。

  (二)社区矫正机构的职能分析

  根据社区矫正机构是一个履行刑罚执行职能的行政机关这一性质定位,建议在立法中对社区矫正机构的职能予以明确,应当包括:执行刑罚职能、监督管理职能、教育矫正职能以及帮困扶助职能。因为在社区矫正活动中,执行刑罚是根,监督管理、教育帮扶都是在此基础上所产生的活动或者说任务。

  1、执行刑罚是根本,具体包括:接收、登记、入矫宣告、考核奖惩、限制离开居住地或者迁居、限制进入特定的区域或者场所、限制接触特定的人、协助追逃、提出治安管理处罚建议、提出撤销缓刑、假释和收监执行的建议、宣告解除社区矫正等。刑罚执行涉及到服刑人员权利、自由的剥夺或者限制,非经法律规定,没有法律上的授权,任何机构、组织或者个人均无权行使这一职权。

  2、监督管理是防止他们脱管、漏管,促使他们遵守法律法规及社区矫正的有关规定,是刑罚制裁得以实现,社区矫正工作依法、顺利开展的基础。具体包括:有关强制权的行使,如强制带离、强制到场、强制隔离措施等,调查取证、脱管查找、集中管理以及使用戒具、定位监控等。

  3、在治本安全观的背景下,教育矫正成为社区矫正机构的中心任务和职能。教育矫正具体包括:通过思想教育、心理矫正、个案矫正、社区服务等一系列的教育矫正措施,使他们能够悔过自新,能够适应正常的社会生活,不再重新违法犯罪,成为守法的公民。尽管教育矫正工作中的有些内容可以通过组织社会力量和资源来共同实施,但其责任和后果应该由社区矫正机构来承担。

  4、帮困扶助职能是基于刑罚执行而衍伸出来的,为了保障刑罚执行和更有效地教育矫正。社区矫正机构履行帮困扶助这一职能的主要方式是协调有关部门落实国家有关政策,组织社会各方力量帮助解决社区服刑人员工作、学习、生活中的各种问题。

  二、社区矫正机构的设置

  社区矫正机构是负责执行社区矫正的主体,这个司法行政部门设立的相对独立的社区矫正机构到底该设在哪个级别的司法行政机关呢?根据笔者的考察和分析,我们应该考虑以下因素:社区服刑人员数量;执法管理半径;财政经费保障;行政区划;公、检、法机关的设置级别。据此,县级司法行政机关下设专门的社区矫正机构,全面负责本县(县级市、区)范围内社区矫正工作的具体执行,是比较理想的模式。为什么社区矫正机构要设在县级,而不设在省级或地市级司法行政部门,也不适宜设在实践中承担社区矫正日常监管职能的基层司法所呢?

  (一)社区矫正机构原则上不适宜设在省级或地市级

  就目前来说,我国从中央到地方,全国31个省份和新疆建设兵团的司法厅、98%的地(市、区)司法局都成立了社区矫正管理局,是社区矫正的管理机构。因社区服刑人员一般生活在城市社区或农村乡村,根据我国的行政区划管辖原则,在省级或市级一般没有直接管理的社区服刑人员。若在同级别又设立社区矫正(执行)机构,势必要由省级或地市级社区矫正机构在区或县派出社区矫正工作站,工作站根据工作量的多少决定向下属的街道或乡镇派出社区矫正工作者的数量。这种模式有其优势,但这种垂直到底的管理体制之最大不足,就是省市以下的社区矫正无法依托当地党委政府开展工作,很难获得地方支持,从而在利用社会资源方面存在不可克服的缺陷;此外就是地理范围太大,不利于统一调配工作人员,也不利于地因地制宜地采取某些矫正措施。所以,社区矫正机构统一设在省级或地市级司法行政部门的建议,思路是不错的,但不太必要,也有些不太符合实际。

  据上述分析,省、自治区因管辖区域太大,无法调动当地党委和政府的力量,不利于统一调配工作人员,不适合设立社区矫正机构。但是直辖市与省、自治区有很大不同,具有城区集中、可直接面向社区服刑人员管理的特点,同时具有财力、物力和广泛组织吸纳社会资源的能力优势,如根据需要设置执行层面的社区矫正机构,配以场所建设(矫正中心),将有利于整合全市资源,发挥其独特作用。直辖市司法行政机关社区矫正机构可接收经过评估需要重点监管教育的服刑人员,或者不宜交给区县的服刑人员,除组织全市社区服刑人员集中教育[ 目前北京教育矫正中心只承担入矫时的集中教育一项任务,功能太过单一,资源浪费。]外,针对重点监管的服刑人员开展针对性的综合矫治,探索多样化的教育矫正模式,提升教育矫正科学化水平。[参见高贞,陈志海.关于社区矫正机构队伍建设的研究报告[J], 载金川主编. 社区矫正机构队伍建设与教育矫正研究,北京:法律出版社2017年版,第31页。]

  设区的市是否有成立社区矫正机构的实际需求呢?目前各地在较大城市普遍设开发区、经济区、产业园区或者功能区,这些区域内一般不设置县级司法行政机关,区域内的社区服刑人员可能出现无机构接收的情况;实践中还存在跨区域、城乡结合部以及流动社区服刑人员的监管困难等问题,笔者认为设区的市具有与直辖市相似的特点和优势,可以通过设立市一级的社区矫正机构解决无机构接收和监管困难等问题。

  据调研,直辖市司法行政机关和设区的市设立社区矫正机构,均已有实践探索[ 直辖市司法行政机关设立社区矫正机构的实践探索有:北京市编办批准在市司法局社区矫正和安置帮教工作处加挂“北京市司法局社区矫正管理总队”,明确其职责之一“负责行使法律、法规、规章规定应由省级司法行政机关行使的社区矫正执法职责”,还另设有教育矫正中心,主要承担全市社区服刑人员入矫时的集中教育的任务。天津市也设有社区矫正中心,根据需要支持各区县司法局的社区矫正工作,但没有直接管理的社区服刑人员,同时天津市各区县也设立了社区矫正中心。设区的市设立社区矫正机构的实践探索有:江苏省扬州市社区矫正中心、浙江省金华市司法局直属分局的设立。],我们可以结合实践探索总结经验,对直辖市和设区的市设立社区矫正机构的可行性和必要性进行论证,作为机构设置的一个例外。

  (二)社区矫正机构不适宜设在基层司法所

  基于目前社区矫正的日常监管工作都在基层司法所的工作模式,实践中还有一种强烈的呼声是社区矫正机构应该设在基层司法所。自2003年司法部正式启动社区矫正试点工作,司法行政机关承接了原先归公安机关的工作任务。在试点和试行期间,由于法律未作修订,公安机关仍是非监禁刑罚的执行主体,司法行政机关只是承担日常监管和帮扶的职责,故而很自然地将该项工作由公安派出所转交给了司法所。当初由司法所来承担社区矫正的日常监管和帮教工作确实有着诸多优势和缘由。因为司法所具有丰富的基层社区工作经验,具有丰富的刑满释放人员帮教经验,更是司法部借社区矫正加强司法所建设的契机。可以说司法所承担社区矫正工作有群众基础和经验基础。但经过十多年的实践和研究证明:司法所因基础设施薄弱、工作力量不足、队伍素质相对较低等原因难以胜任社区矫正工作[司法所所长、司法助理员、协管员因社区矫正被问责甚至追究刑事责任的案例不在少数,就笔者查阅到公开的法院判决书就有30多起,该类渎职类犯罪的原因主要是队伍素质低,没有执法意识,将刑罚执行工作等同于普通的行政管理工作。];司法所因受多头管理、性质不明、工作任务繁多且性质冲突、权责不清、相互扯皮,地方权力干预执法等问题削减了社区矫正执法的效率和严肃性。所以,社区矫正机构不适宜设在司法所。[刘强教授直接用标题指出司法所不应作为社区矫正执行主体,参见社区矫正宣传网,http://www.chjzxc.com/index.php/Article/info/id/7314.html发表时间:2016年11月2日。根据2017年11月18—19日在上海政法学院召开的社区矫正立法专题研讨会的讨论看,目前理论界和实务界对这一问题已基本形成共识。]

  另一方面,社区矫正机构设在司法所还不利于执法队伍的正规化、专业化、职业化建设。虽说国家经过十多年的司法所建设,几乎在每个乡镇街道都设立了司法所,至少牌子都挂起来了,但很多省市还存在“一人所”甚至“无人所”的情况,在西部地区尤为严重。基础设施薄弱、人员短缺、工作人员非经过专业化学习培训是目前中西部地区司法所的常态。以M市为例,在已建成的291个基层司法所中,无人所有166个,占比57%;一人所有92个,占比32%;二人所26个,占比9%,三人所及四人以上所分别是4个和3个,占比2%。人员构成中非法律专业的专职司法助理员约60人,占专职的33%,人员整体素质不高。在一些没有司法助理员的司法所,社区矫正工作全部由司法协管员或司法社工这类辅助人员承担,而辅助人员工作压力大、工资待遇低导致人员流失,队伍不稳定。[ 张成:基层司法所在社区矫正工作中的困境与出路——以四川省L县S司法所为例, 载微信公众号社区矫正宣传网,2017年11月7日发布。]

  (三)社区矫正机构设在县级司法行政机关的优势分析

  根据我国行政机关组织法的有关规定,县级以上人民政府才设置职能部门和司法机关,如司法行政机关、公安机关、人民法院、人民检察院等。从与公、检、法机关的最低级别——县级建制相协调考虑,社区矫正的执行工作应主要集中在县一级。此外,《刑法》第七十五条、第八十四条关于社区服刑人员的规定“离开所居住的市、县或者迁居,应当报经执行机关(考察机关或监督机关)批准”。《社区矫正实施办法》第十四条规定“社区矫正人员未经批准不得变更居住的县(市、区、旗)”。这说明我国目前的社区矫正执法活动是以县一级为单位的。以乡镇行政区划为单位的司法所,管辖范围太小而不能满足社区服刑人员最基本的流动要求,社区服刑人员数量不均衡,乡镇财政经费保障差异大,不利于刑罚执行的统一,也不利于对社区服刑人员的监管、教育矫正及帮扶。

  在县一级司法行政机关设立社区矫正机构,对于社区矫正工作人员的统一调配,统一规范执行刑罚,社区矫正工作的专业化、职业化建设,以及社会资源的整合等方面都有优势。首先,县一级不大不小的地域范围,便于社区矫正工作的业务指导和专业培训,以保持执法活动的统一性,也便于对社区服刑人员的连续性跟踪管理。其次,县一级社区矫正机构根据社区服刑人员的数量统一分配社区矫正工作者,不至于造成僧多粥少或者僧少粥多的工作量差别太大的不均衡局面,还能在一定程度上减少执法腐败和复杂的人际关系对矫正工作的不良影响,避免个别乡镇地方保护倾向的影响。最后,在县一级范围内整合资源,打破街道、乡镇界限,优势整合、充分利用一定范围的文化、教育、救助、过渡安置等方面的社会资源,使其不再局限于某个司法所,经统筹调配后辐射到全县(县级市、区)境内,最大限度地发挥对社区矫正的支持作用。

  综上分析,建议立法明确规定:社区矫正机构一般在县级司法行政机关下设置,直辖市、设区的市司法行政机关根据需要可以设置社区矫正机构,接受同级社区矫正管理机构指导管理。直辖市、设区的市社区矫正机构其职能、职责以及内设工作机构、配备人员与县级社区矫正机构大致相同。直辖市、设区的市社区矫正机构与县级社区矫正机构之间没有隶属关系。县级社区矫正机构与县级社区矫正管理机构实行一套人马,合署办公,避免机构人员的重复设置。县级社区矫正机构可以根据社区服刑人员的数量和执法管理半径下设若干执法中队(中心所,分中心),进行垂直管理,起到与社区矫正工作站的桥梁作用。执法中队(中心所、分中心)接受县级社区矫正机构的委托从事一定的执法活动。

  三、社区矫正机构建设的发展构想

  (一)国外社区矫正机构建设经验借鉴

  国外不像我们国家一样在法律中专门创设一个“社区矫正机构”的概念。国外的社区矫正执行机构包括管理型执行机构和实务型执行机构。管理型执行机构是指缓刑执行局、假释委员会、矫正局、更生保护局等。实务型执行机构如居住中心、日报告中心、中途之家、毒品与酒精检测中心、技艺训练所、矫正训练营、少年中心、缓刑假释办公室、保护观察所等。

  实务型执行机构呈现多元化的特征,既有政府部门设立的,也有民间机构承担的。政府部门设立的机构,如英国政府在中央缓刑局之下设置了多个专门负责缓刑执行以及监督的缓刑监察室,并且设置了“首席缓刑监察官”的职位,作为主要负责人员。美国州矫正局下设置的缓刑假释办公室、中途训练所等机构,法国的考验监督委员会,意大利的社会服务中心,日本的保护观察所等等,都是一些专门的政府部门设立的机构负责对社区矫正的执行。[陈和华.论我国社区矫正的组织制度[J].法学论坛,2006(4).]民间矫正机构能针对不同矫正人员提供多元化的矫正措施和矫正服务。如香港善导会作为香港最大的社区矫正方面的非政府组织,每年有8000多名释囚(包括假释、释放的囚犯)提供短期安置、心理辅导、家庭关怀、法院社工、职业培训、就业安置等20多个服务项目。[ 闵征. 内地与香港社区矫正比较研究——以善导会为视角[J].中国监狱学刊,2010(6).]加拿大具体执行社区矫正的机构为全国私营的“中途之家”。[ 陈俊生,郭华主编.国(境)外社区矫正立法[M].北京:法律出版社,2013年6月版,第24页。]

  (二)我国社区矫正机构建设的实践探索

  在试点试行阶段,大部分地区并没有设置社区矫正的专门工作机构。随着社区矫正实践的深入推进,从省级、地市级到县级,纷纷成立社区矫正工作机构。根据司法部统计数据显示,截至2015年底,全国共有31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的司法厅(局)经所在省(自治区、直辖市)、兵团编办批准设立了社区矫正局(处、办)。其中,宁夏、青海、江苏、湖北、湖南、西藏、浙江、河南等19个省(自治区、直辖市)司法厅(局)单独设立社区矫正局(总队),黑龙江、广东、江西、贵州、云南、山西、甘肃、山东、四川、陕西、新疆等11个省(自治区、直辖市)司法厅(局)单独设立社区矫正处,北京、天津两直辖市经编委批准,在市司法局社区矫正处加挂社区矫正管理总队牌子。全国98%的地(市、州)和97%的县(市、区)司法局单独设立了社区矫正工作机构(社区矫正处或社区矫正科)。[ 司法部社区矫正管理局编.全国社区矫正发展情况与数据统计[M].北京:法律出版社,2017年8月版,第264页。]这些改处为局的省、地市,改名的象征意义要大于实质意义,编制、职级和职能基本都没有改变,仅仅是名称变了而已。[ 梅义征.社区矫正制度的移植、嵌入与重构[M].北京:中国民主法制出版社,2015年1月版,第66页。]目前这些司法行政机关内设的社区矫正局、处、科等机构不是执行层面的社区矫正机构,并不具体执行社区矫正各项任务,可以称为社区矫正管理机构,属于广义的社区矫正机构。以浙江省为例,从2014年开始全省积极推进县级社区矫正执法机构队伍建设,截至2016年底,90个县(市区)司法局中,有72个县(市区)成立社区矫正执法大队,覆盖率达80%,宁波市11个县(市、区)成立社区矫正局。执法大队(社区矫正局)与社区矫正科实行“两块牌子、一套人马”,编制与职级都没有改变。可见,县级司法行政机关的内设机构作为社区矫正机构是实践中普遍采用的模式,主要起到对基层司法所的指导、监督和管理作用,其实体执法功能不明显,也不具有相对独立性。

  近年来,实践中关于社区矫正机构建设的探索比较有代表性的模式主要有两种:

  一种是以台州市司法局为代表的“队建制” 模式。2012年以来,浙江省台州市司法局基于基层司法所人员配备不足、工作任务繁重、职能分工不明确,人员专业素质和实战能力薄弱,基层司法所执法性质不明显,与刑罚执行要求不符等原因,打破乡镇街道行政区划的界限,积极探索专门化、实体化的社区矫正机构建设。具体是在市级社区矫正管理局增挂社区矫正执法支队牌子,县级全面设立社区矫正执法大队,乡镇(街道)根据需要跨行政区划设立社区矫正执法中队,村级设立村居社区矫正工作站。[ 参见吴海平 李晏子 蒋晓军. 台州社区矫正机构建设的实践与探索[J]. 载金川主编. 社区矫正机构队伍建设与教育矫正研究,北京:法律出版社2017年版,第4—22页。]。被称之为“台州模式”的社区矫正机构建设,实现了社区矫正工作的垂直化管理,社区矫正机构实体化执法,进而实现执法人员向专职化、专业化转型,取得很好的成效,为社区矫正机构建设提供了非常好的样本。

  另一种是以江苏省司法厅为代表的“社区矫正管理教育服务中心”模式。江苏省司法厅2009 年7 月下发文件部署在县(市、区)建立集管理教育、公益劳动、心理矫正等综合功能为一体的 “社区矫正管理教育服务中心”。县(市、区)司法局在指导管理乡镇(街道)司法所开展社区矫正工作的同时,成立社区矫正工作的新型载体——社区矫正管理教育服务中心,与司法所共同完成社区矫正监督管理、教育矫正和帮困扶助任务。[ 江苏省社区矫正管理教育服务中心建设内容和内部设置具体可参见郭健.关于加强县(区)社区矫正中心建设的调研思考[J].犯罪与改造研究,2017(4).] 借助“中心”这一平台,集中统一规范执法、丰富教育矫治内容、提升教育矫治实效,积极落实帮困扶助。“社区矫正中心模式”利用中心场所的空间性能,使“中心”成为集执法监管、教育矫正、帮困扶助、培训办公、食宿于一体的多功能社区矫正、安置帮教工作基地。

  (三)社区矫正中心模式是社区矫正机构建设的发展方向

  纵观我国社区矫正场所建设的历程,根据所承担任务的侧重点不同,场所的名称各异。早期的有:中国内地首家社区服刑、刑满释放人员过渡性安置基地“北京朝阳区阳光中途之家”(着重集中教育和过渡性住宿安置、技能培训),有种植园功能区的“北京大兴区阳光中途之家”;江苏省各县(市、区)的“社区矫正管理教育服务中心”(偏重于教育矫正帮扶);浙江省、江西省的“社区矫正监管指挥中心”(偏重于监督管理)。目前,在司法部的推动下,各省(市、自治区)正如火如荼地进行社区矫正中心的场所建设。其中,北京、江苏、上海、安徽、江西等较早探索在区县建立社区矫正中心的省市,设施完备、人员充足、信息化程度高,正在走规范化、专业化的提档升级之路。以湖南、天津、河南为代表的社区矫正中心建设起步较晚的省份,正在全力推进社区矫正场所设施建设,由省级政府统筹资金,明确场所面积,统一中心功能区域,成效显著。[参见郭健.关于加强县(区)社区矫正中心建设的调研思考[J].犯罪与改造研究,2017(4).]

  在笔者看来,司法部在全国力推的社区矫正中心建设主要是从场所建设角度出发的,因为没有编制的“社区矫正中心”,只能说是一个“工作平台”,不能成为一个具有实体执法职能的“机构”。如果我们对比监狱,完全可以把社区矫正中心作为社区矫正机构来看待。因为《监狱法》明确规定监狱是我国的刑罚执行机关,同时监狱也是执行监禁刑罚的场所。据此,笔者对社区矫正中心模式作为社区矫正机构建设的发展方向有以下设想:

  首先,必须依法赋予社区矫正中心作为非监禁刑罚执法机构的机关法人属性地位,并确定相应的人员编制。社区矫正中心主要承担刑罚执行、监督管理及指导教育帮教的职能,其工作人员包括矫正行政管理人员和执法警务人员。社区矫正中心可以通过政府购买服务方式,或者设置特定技术聘用制公务人员岗位方式附加社会志愿者服务形式实施教育矫正、心理矫治、解困帮教等活动。

  其次,统一规划社区矫正中心的内设机构和功能区域。根据社区矫正机构应承担的职责,可以考虑在社区矫正中心内设置执法监管室、教育矫正室、帮困扶助协调室、办公室等内设机构。其中,执法监管室可采用队建制形式,成立社区矫正执法大队,配备一定数量的干警,配齐配全警车等各类安全保障性警用装备,负责社区矫正刑罚执行、监督管理的任务,应急性处置工作,脱管追逃、收监执行等。根据功能不同,可以考虑在社区矫正中心区分执法监管区、教育帮扶区和综合办公区三大功能区域,执法监管区设置报到登记室、矫正宣告室、监控指挥室、训诫谈话室。教育帮扶区设置教育培训室、心理咨询室、图书阅览室等;综合办公区内设置执法大队办公室、公检法联络室、档案室等。同时通过政府购买服务引入专业社会组织入驻矫正中心,利用社会力量进行科学化、规范化教育矫正和多途径帮困扶助。有条件的地区还可以设立安置区,即“中途之家”或“阳光驿站”,主要对“三无”对象(无家可归、无亲可投、无生活来源的社区服刑人员和刑释解戒人员)提供暂时性食宿服务,帮助他们提高回归社会后的生活适应能力;自建或依托社会资源建立法制教育、技能培训、社区服务等基地。

  最后,需统一社区矫正中心的名称与执法服务形象识别标识,因地制宜地开展社区矫正中心建设。就目前各地使用的中心名称看,各有侧重,皆有以偏概全之嫌,“社区矫正中心”称谓简洁明了,概括性强。因全国各地经济社会发展水平和在册社区服刑人员数量的不同,社区矫正中心建筑面积大小不适宜统一,重在体现功能实用完备、作用发挥充分、资源有效共享。

责任编辑: 杨翠婷