充分发挥行政复议委员会的作用

　　清华大学法学院教授、博士生导师 余凌云

　　行政复议建立在行政领导关系之上。为进一步提高行政复议办案质量和社会公信力，2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署。2007年在北京市、黑龙江省等部分地方组织开展了行政复议委员会的试点，广泛吸收专家学者参与复议工作。《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法[2008]71号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）明确要求“进行行政复议委员会试点”，试点工作进一步扩大到江苏省、山东省、河南省、广东省、海南省、贵州省等地。

　　行政复议委员会在行政系统内部重新整合复议资源，吸收专家、学者、律师等参与，增强了行政复议对专业性问题的处理能力，而且也极大地提高了相对人对行政复议决定的信任感和接受度。通过北京市、哈尔滨市等一些地方的试点实践，形成了议决型、咨询型两种行政复议委员会模式。实践成效明显，不仅案件数量有明显增加，行政复议的纠错率也有所上升，较为充分地体现了行政复议“有效、便捷、公正”的特点，增强了行政复议案件办理的权威性和公信力。而且，视频会议的普及，有助于解决专家学者资源地域分布不均衡问题，实现人才共享。一些缺乏专家学者的地方也可以聘任外地专家担任行政复议非常任委员，通过视频会议参与咨询工作。

　　发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，必须实现行政复议的中立性，提高公众对行政复议的接受度和认可度。行政复议法认真总结了行政复议委员会的实践经验，选择了咨询型行政复议委员会模式。这与行政复议机关行政首长负责制相契合。根据行政复议法第五十二条、第六十一条第三款规定，县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会。行政复议委员会的任务主要有两项：一是参与研究行政复议重大事项和共性问题。二是对重大、复杂、疑难案件、专业性或技术性较强的案件、省级政府对其决定的复议案件以及行政复议机构认为有必要的案件等四类案件提供咨询意见。行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见。行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。

　　新修订的行政复议法实施条例进一步夯实了行政复议委员会的建设，并进一步有效发挥其功能。首先，明确要求县级以上地方人民政府行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任。这对于加强行政复议委员会的地位和作用极具意义。由本级人民政府负责人担任行政复议委员会主任，亲自参与行政复议委员会的讨论，能够更好地理解行政复议委员会的意见形成，及时与行政复议委员会委员沟通交流，也会更加重视行政复议委员会意见，能够将行政复议委员会意见更加全面准确地反映到法治政府建设和行政复议决定之中。其次，行政复议法第五十二条第一款规定，行政复议委员会的一项重要任务是“就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见”。这不仅可以压实各级政府行政复议机关职责，强化对行政复议工作的组织领导，不断加强和改进工作，充分发挥行政复议实质化解行政纠纷的功能，而且能够及时发现法治政府建设中存在的普遍性问题，提出有效的应对方法，进一步完善有关行政法律制度。为了群策群力、集思广益，新修订的行政复议法实施条例规定，“行政复议委员会通过召开行政复议委员会全体会议、案件咨询会议等形式履行相关职责。”最后，为了贯彻落实行政复议法第六十一条第三款“行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据”之规定，新修订的行政复议法实施条例在内部行政上提出要求，“提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会咨询意见，并对行政复议委员会咨询意见的采纳情况作出说明；不采纳行政复议委员会咨询意见的，应当说明理由”。这对于充分发挥行政复议委员会的咨询作用具有重大意义。行政复议机关在作出行政复议决定时，还可以进一步斟酌行政复议委员会咨询意见，权衡取舍。

　　通过行政复议法和新修订的行政复议法实施条例上述规定，具有中国特色行之有效的行政复议委员会制度已经臻于完善。各地政府和司法行政机关应当认真贯彻落实相关规定，高标准、严要求，扎扎实实建设好并运用好行政复议委员会。第一，继续加强有关具体制度建设。应当制定和完善行政复议委员会委员的遴选办法，通过高校、律所和有关单位推荐、竞聘等方式，将政治素质高、业务能力强、有责任心的专家学者、律师等聘任为行政复议委员会委员，明确规定行政复议委员的任期、权利义务、法律责任和退出机制。制定行政复议委员会议事规则，包括全体会议和咨询会议的组织流程、集体讨论、会议决定和咨询意见形成规则等。第二，应当根据行政复议案件的实际情况，尽可能多用、用好行政复议委员会的咨询功能，切实保证行政复议决定的高质量和公信力，积极回应人民群众对实质化解行政纠纷的热切期待。第三，应当针对行政复议工作中反映出来的普遍性问题，定期或者不定期召开行政复议委员会全体会议，及时审议行政复议工作中的重大事项，研究解决行政复议工作共性问题。