全面落实罚款设定与实施的指导意见
依法独立公正审理罚款处罚案件

　　编者按：

　　近年来，各级行政机关深入学习贯彻习近平法治思想，全面推进严格规范公正文明执法，执法水平有效提升。行政罚款作为最常见的行政处罚措施，其设定与实施关系着广大人民群众的切身利益。针对特定行政违法行为，应当如何科学设定和适用行政罚款，有效发挥罚款处罚的惩戒作用，增强国家维护法律权威和公共秩序能力，成为行政立法和执法实践中的重要问题。最近，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》抓住行政罚款设定这个前提性问题，旨在提高罚款规定的立法质量，规范罚款处罚的实施，针对人民群众反映强烈的乱罚款、以罚代管和逐利执法等问题，积极作出回应，对于规范和监督罚款设定与实施具有重要意义。本期约请相关领导和专家从多角度解读《指导意见》，以期为各地各部门准确理解和全面落实相关要求提供学习参考。

全面落实罚款设定与实施的指导意见

依法独立公正审理罚款处罚案件

　　郭修江（最高人民法院行政庭副庭长、一级高级法官）

　　最近，国务院发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要求行政机关行使罚款职权，必须要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把坚持和加强党的领导贯穿于规范和监督罚款设定与实施工作的全过程和各方面；坚持以人民为中心，努力让企业和群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义；坚持依法行政，按照处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合的要求，依法行使权力、履行职责、承担责任；坚持问题导向，着力破解企业和群众反映强烈的乱罚款等突出问题；努力实现罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，罚款监督更加有力，全面推进严格规范公正文明执法，企业和群众的满意度显著提升的目标。《指导意见》的发布，将会对行政机关依法公正高效行使行政罚款职权，强化罚款对违法行为的预防和惩戒作用，提升政府治理能力，维护经济社会秩序，切实保护企业和群众合法权益，优化法治化营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化，发挥重要作用。同时，近年来在一些“小过重罚”行政罚款案件引发热议的背景下，《指导意见》的出台，也将对人民法院依法独立公正审理行政罚款案件，维护公民、法人和其他组织的合法权益，实质化解行政争议，具有十分重要的指导意义。人民法院贯彻落实《指导意见》，依法独立公正审理好行政罚款案件，应当从以下几个方面努力。

　　一、坚持正确的政治方向，做到“从政治上看，从法治上办”

　　《指导意见》要求行政机关行使罚款职权必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想；坚持以人民为中心，努力让企业和群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。这同时也是对人民法院相关案件审理工作的政治要求。

　　（一）人民法院审理罚款行政案件必须考虑厚植党的执政根基。罚款是行政机关常用的对违法行为人进行行政管理的法律制裁手段，与基层群众的切身利益密切相连，关系到老百姓对行政机关是否严格依法行政的直观感受，关系到党的执政根基，关系到国家的长治久安。近年来，为了加强社会管理，相关行政机关加大对食品安全、市场营销、文化娱乐、网络平台等领域行政违法行为的惩治力度，行政罚款案件在行政诉讼案件中的占比有所上升。人民法院审理罚款处罚案件，要站在厚植党的执政根基的高度，全面审查被诉行政罚款决定的合法性，切实维护被处罚人的合法权益，支持行政机关依法对各类违法行为作出公正合理的罚款处罚，维持正常的社会经济管理秩序，维护国家利益、公共利益和个人合法权益。

　　（二）人民法院审理罚款行政案件要做实“从政治上看，从法治上办”。所谓“从政治上看”，就是法官审理罚款行政案件要提高政治站位，办好关系到人民群众生产经营生活的每一个罚款“小案”，让每一位当事人确实感受到司法的公平正义，感受到司法的温度。罚款行政案件与征收、拆迁等案件相比较，通常都属于“小案”。但是，每一个“小案”，对于当事人而言都是一座山。法官不能就案办案，不能因为案小而敷衍。一旦考虑不周延、处理不恰当，就有可能使一个殷实幸福的家庭陷入贫困的泥潭，成为长期的上访户，甚至演变为我们党和政府的对立面。为此，人民法院审理行政罚款案件，都要把贯彻党的路线方针政策，维护党和国家大局，“以人民为中心”的政治理念，贯彻落实到每一个小案之中。所谓“从法治上办”，就是法官要严守法律的底线，严格依法审判，在法律规定的自由裁量权范围内，寻求案件办理的最佳政治效果、社会效果。法官不能逾越法律的边界，放纵违法行政罚款行为，对于“小过重罚”、罚款处罚显失公正等侵害老百姓合法权益的行政决定要坚决予以改判，还百姓以公正；也不能对行政相对人的违法行为视而不见、听之任之，发现行政机关“大过轻罚”甚至以罚代刑等违法行政行为的，要坚决依法予以纠正，还万民以正义。

　　二、坚持依法审判底线，全面审查罚款行为的合法性

　　《指导意见》要求行政机关在行使罚款职权过程中要坚持依法行政，全面落实处罚法定、公正公开原则。这就要求人民法院在审理罚款行政案件时，严格依据行政处罚法和相关部门法律、法规以及合法有效的规章规定，根据具体案件的违法事实、主观过错、情节轻重、危害后果等，全面审查被诉行政处罚行为的合法性。人民法院审查罚款行为合法性，应当注重审查以下几方面内容。

　　（一）注重违法事实客观性的审查。人民法院审查罚款案件的事实是否客观真实，主要是审查被告作出罚款决定认定事实所依据的证据，尤其是原告认为有争议的事实，被告是否有确凿充分的证据支持其主张。为此，人民法院在法庭调查阶段，要根据行政诉讼法规定的被告对作出的行政行为负举证责任的原则，要求被告行政机关就其认定的被处罚人违法事实进行举证。为简化庭审程序，集中力量审查有争议的事实，对于各方当事人无争议事实，经合议庭审查确认后，法庭不再进行举证质证。法庭应当针对各方争议的与被诉罚款行为合法性直接相关联的争议事实进行举证质证和认证。对被告、原告、第三人而言，庭前准备阶段弄清对方的事实争议焦点，围绕事实分歧的焦点问题进行庭前证据的收集和整理，十分必要。案件疑难复杂、分歧较大的，法官应当召开庭前会议，组织各方确定争议焦点，为聚焦争议焦点开展庭审活动做好充分准备。法庭审查的焦点问题，其实也是行政执法部门在执法活动中应当关注的重点，围绕焦点进行调查取证工作。

　　（二）注重法律适用正确性的审查。人民法院依据法律法规，参照规章审查被诉罚款行为的合法性。正确适用法律是对行政相对人违法行为正确定性的前提。定性准确，罚款行为才有可能合法。实践中，人民法院审查罚款决定适用法律法规是否正确，主要根据最高人民法院法《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，解决行政案件的审判依据、法律规范的冲突适用、新旧法律规范的选择适用等突出问题。为此，各级行政执法部门遇到相关法律适用问题，也应当依照该文件的精神依法适用相关规范。否则，在未来的行政诉讼中有可能因为违反该文件确立的法律适用规则，而被认定为适用法律、法规错误。

　　（三）注重罚款程序合法性的审查。行政处罚程序规则主要在行政处罚法中作出规定，同时也有一些国家部委和地方人大、政府制定出台有关落实行政处罚法的实施细则对行政处罚程序作出更加具体细化的规定。这些法律、法规、规章有关行政处罚程序规定，都是各级行政机关作出罚款决定时应当遵守的程序规则，人民法院应当严格依照有关法律规范的规定，审查被告作出罚款行为程序是否合法。需要注意的是，违反法定程序构成行政违法的罚款决定，并非都应当被撤销。罚款行为程序轻微违法，但是对原告权利不产生实际影响的，或者罚款行为违法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院都应当依法判决确认罚款行为违法，保留效力，不得判决撤销或者撤销重作。行政执法人员如果存在故意或者重大过失造成罚款行为程序违法的，可以依法追究其法律责任。

　　（四）注重罚款结果合理性的审查。行政机关作出行政罚款决定存在滥用职权、明显不当情形的，罚款行为违法。所谓“滥用职权”的罚款行为，是指行政执法人员主观上出于挟私报复等不当动机，违反立法目的、立法宗旨，或者考虑不相关因素、未考虑相关因素作出的有失公正的罚款行为；所谓“明显不当”的罚款行为，是指客观上表现出专断、反复无常，违反比例原则，或者强人所难作出的有失公正的罚款行为。滥用职权和明显不当的处罚行为，在结果上都表现为罚款数额明显不公。根据行政诉讼法第七十七条规定，行政处罚明显不公，人民法院可以判决变更。为此，人民法院不仅要审查被诉行政行为的合法性，还要审查其合理性。建议明确人民法院审理案件时认定裁量基准。

　　三、坚持教育与处罚相结合，罚款要有力度也要有温度

　　《指导意见》要求行政机关在行使罚款职权的过程中要坚持行政处罚法规定的教育与处罚相结合原则。该原则的基本要义是：行政机关实施罚款处罚，重点是要对被处罚人进行说服教育，确需作出罚款处罚决定的，目的也是通过罚款惩戒，教育被处罚人和社会公众自觉遵守法律规定，绝不是为了罚款而罚款。根据此项原则，人民法院审理罚款行政案件应当注意审查以下几个方面。

　　（一）注重审查罚款依据是否公开。国家制定法律，目的在于公民的一体遵循，而不是对违法者的制裁。对违法者实施法律制裁，仅仅是法律实施的手段，目的在于监督促进法律规则得到普遍遵守。为此，法律规范的公开是前提。国家通过公开法律规则，让社会广泛了解、共同遵守。行政处罚法第五条第三款规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。第三十四条规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。经审查罚款决定所依据的法律规范未向社会公开的，人民法院应当认定罚款决定没有法律根据。

　　（二）注重审查是否停止违法行为。行政处罚法第二十八条第一款规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正，要求被处罚人纠正违法行为，是行政机关作出的停止违法行为的行政强制措施，同时是对违法行为人的一种教育手段。被告行政机关仅仅作出罚款处罚决定，没有责令停止违法行为、纠正违法后果的，罚款决定程序违法。

　　（三）注重审查是否落实首违不罚。行政处罚法第三十三条第一款后半句规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。首违不罚体现的就是教育为主、教育先行，处罚不是目的的行政处罚基本原则。违法行为人符合首违不罚法定条件的，行政机关作出罚款处罚决定，人民法院应当依法判决予以撤销。

　　（四）注重审查是否存在处罚过轻、以罚代刑问题。法律规定的包括罚款在内的各类惩戒措施，目的在于通过对违法者施以适当的惩戒，威慑那些以身试法的人，让他们认识到法律是长“牙齿”的，违法将受到法律的制裁。如果行政机关作出的罚款处罚不痛不痒，不仅没有起到惩戒的作用，反而让违法行为人获利，甚至以罚款等行政处罚代替刑事处罚，法律的权威将不会存在，社会普遍不遵守法律可能成为常态。为此，人民法院审理罚款行政案件，发现行政机关作出的罚款处罚过轻的，可以根据受害人的起诉，判决变更，加重处罚；没有受害人一方起诉，处罚过轻严重损害国家利益、公共利益的，可以通过司法建议等方式，建议行政机关自我纠错；构成犯罪的，依法移送。

　　四、坚持过罚相当原则，严格防止“小过重罚”

　　针对一些“小过重罚”问题，《指导意见》要求行政机关必须坚守行政处罚法规定的过罚相当原则。审判实践中，人民法院对于判断罚款决定是否违反过罚相当原则，可以从以下几个方面考量。

　　（一）注重审查是否适用行政处罚法。一些地方的行政执法人员认为，行政处罚法与诸如食品安全法等部门法律之间，是一般法与特别法的关系。作为特别法的部门法律没有规定从轻、减轻、免除处罚的，不能适用一般法行政处罚法中有关从轻、减轻、免除处罚的规则。这种认识是错误的，必须注意克服。所谓“特别法优于一般法”，是指“同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定”。行政处罚法确定的相关规则是对行政处罚的设定和实施一般原则、处罚规则和处罚程序的规定，相当于刑法总则的法律地位；而食品安全法等相关部门法律中有关行政处罚的规定，是对特定领域违法行为构成和处罚种类、幅度的专门规定，相当于刑法分则的法律地位。两者并非“对相同事项”作出的不同规定。行政处罚法规定的从轻、减轻、免除处罚的规则，在相关部门法中没有规定，适用部门法时，必须同时适用行政处罚法的相关规定。否则，构成适用法律错误。

　　（二）注重审查是否有从轻减轻免除处罚的情节。行为人有违法行为，并具有法定从轻、减轻或免除处罚情节的，行政机关应当依法从轻、减轻或者免除处罚。行政处罚法第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十三条规定了几种从轻、减轻、不予处罚的情形。一是从轻、减轻处罚的情形：对已满十四周岁不满十八周岁的未成年人，应当从轻或者减轻处罚；尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人，可以从轻或者减轻处罚；对于具有主动消除或者减轻违法行为危害后果、受他人胁迫或者诱骗实施违法行为、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现，以及法律、法规、规章规定的其他应当从轻或者减轻处罚情节的违法行为人，应当从轻或者减轻处罚。二是不予处罚的情形：不满十四周岁的未成年人；精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；当事人有证据足以证明没有主观过错的。人民法院审理行政罚款案件，应当对案件是否存在前述各类情形进行全面审查。罚款决定未考虑相关情形的，行政处罚显失公正。

　　（三）注重审查是否违反过罚相当原则。行政机关实施行政处罚，即便不存在法律规范明确列举的从轻、减轻或者免除处罚的情形，处罚决定违反行政处罚法第五条第二款规定的过罚相当原则，实施行政处罚未以事实为依据，处罚结果与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相适应，也属于行政处罚违法情形。安徽、上海、江苏、浙江四省（直辖市）市场监督管理局发布的《长三角地区市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》已经明确将“轻微违法”纳入从轻减轻处罚的范围。行政机关如果按照一般处罚基准作出处罚决定，属于机械执法，违反行政处罚法基本原则。人民法院可以认定行政处罚显失公正，依法作出变更判决，减轻处罚。

　　（四）注重审查是否违反一事不再罚原则。行政处罚法第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。前述规定包含两层含义：一是同一违法行为不能进行两次以上罚款处罚，又称“一事不再罚”原则，是指行政机关不得就相对人的一个违法行为进行重复的罚款处罚。通常理解，违法行为由主体、主观方面和客体、客观方面四要件构成。符合一个违法构成，就是一个违法行为。二是在法律竞合的情况下，应当根据从一重原则选择适用法律，由有权的行政机关依法作出罚款处罚决定。人民法院要根据前述规定，审查被诉罚款决定适用法律、处罚主体是否正确，处罚结果是否公正合法。

　　五、坚持公正文明执法，树立良好执法形象

　　针对当前行政执法领域执法问题突出、行政机关执法形象不佳、人民群众反映强烈的现实，《指导意见》要求行政机关要严格规范公正文明执法。对于人民法院而言，审查行政处罚案件要重点审查以下几个方面。

　　（一）注重审查宽严相济执法是否落实到位。《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》提出，坚持行政处罚宽严相济。所谓“宽严相济”，就是要从区分违法行为的社会危害程度入手，对不同性质、不同情节、不同后果的违法行为，依法分类处置，该宽则宽、当严则严，切实做到罚当其所，处罚结果能够被各方当事人、社会各方面普遍接受、认可。实施罚款处罚过程中，行政机关要综合运用听取陈述申辩、证据分析、法律释明、说服教育、告诫引导等非强制执法方式，依法作出符合事实和法律、公正合理、当事人可接受的罚款决定，切实防止重罚轻管、以罚代管、机械执法、一罚了之等问题。人民法院审查行政罚款行为合法性，就是要引导行政机关在执法过程中落实好宽严相济政策。

　　（二）注重审查类案同罚。公正文明执法要求行政机关在作出罚款决定时，公平对待每一位违法行为人，努力做到同类案件同样处理。审判实践中，一些当事人不服罚款决定提起行政诉讼，核心的问题就是认为行政机关没有做到类案同罚，基本相同的情况，对有的违法行为人处理重，有的则处理轻，甚至不予处理。尽管人民法院不能根据另案的处理判断本案罚款是否公正合理，但是如果另案处理确实比较公平合理，本案处理存在滥用职权、明显不公情形的，就应当依法对本案的处罚作出变更判决，实现公平公正。如果是另案处罚过轻，存在放纵违法行为损害国家利益、公共利益情形的，应当通过司法建议等方式，监督行政机关自我纠错。

　　（三）注重审查文明执法作风建设。行政诉讼中，人民法院对被诉行政罚款行为的合法性审查，执法人员的工作作风确实不是人民法院司法审查的重点。但是，行政执法人员的工作作风可能会对原告息诉服判产生十分重要的影响。行政执法人员作风亲民、文明执法，即便被处罚人对处罚结果有不同意见，人民法院居中解释说明，也更容易让当事人接受处罚，息诉罢访。为此，人民法院在审查被诉罚款行为合法性时，发现行政执法人员存在野蛮粗暴、不文明执法情形的，应当通过司法建议等方式建议行政机关予以教育批评甚至依法依纪作出处理，促进行政执法作风转变。

　　六、坚持府院联动源头治理，提升国家治理能力现代化

　　针对当前罚款领域存在的“以罚增收”“以罚代管”“逐利执法”等突出问题，《指导意见》要求行政机关对于社会关注度较高、人民群众投诉密集的罚款事项，要综合分析研判，推动源头治理。人民法院审理罚款行政案件，加强诉源治理，减少行政争议发生，需要从以下几个方面努力。

　　（一）加强府院联动化解和预防行政争议发生。人民法院行政审判工作是国家治理的重要一环，单打独斗不能从根本上解决行政争议，更不能有效防止行政争议发生。为此，人民法院必须发挥我国体制优势，在各级党委、政法委的领导之下，开展府院联动，通过提供法律咨询意见，促进政府出台规范性文件、作出重大行政决策、开展公共项目开发建设等事项依法规范运作，通过行政争议调解中心平台、诉前和诉讼调解和解、行政负责人出庭应诉、依法作出判决等方式，监督和促进行政争议实质化解，通过行政审判白皮书、司法建议等方式，提高行政机关依法行政能力和水平，从源头上防止行政争议的产生。

　　（二）加强行政执法监督与行政诉讼的衔接配合。源头治理、减少行政争议的发生，核心是促进行政机关依法行政。人民法院不仅要通过审理行政罚款案件，依法纠正违法的行政罚款行为，还要积极开展能动司法，发挥行政诉讼“审理一案、规范一片”的预防作用，助推行政机关堵塞执法漏洞，防止类似违法行为再次发生；要与行政执法监督部门、行政复议机关密切配合，统一执法监督、行政复议与行政诉讼的罚款法律适用标准，形成监督合力，促进行政机关依法规范行使罚款职权；要支持和鼓励行政机关自我纠错、依法主动纠正违法的行政罚款行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益；要充分发挥行政复议化解行政罚款纠纷的主渠道作用，引导当事人通过行政复议等诉前纠纷解决机制，实质化解罚款争议；要积极发挥行政执法监督部门、行政复议机关的监督职能，督促行政执法部门依法及时全面履行行政判决，落实司法建议。

　　（三）引导公民、法人和其他组织自觉守法、合规经营。根据“谁执法谁普法”普法责任制的原则，人民法院在审理行政案件的同时，要主动担负起宣传行政诉讼法、行政处罚法等法律的义务。要通过公开开庭、裁判说理、判后答疑，以及在行政审判领域推动企业合规审查，深入机关、学校、工厂等开展普法宣传，发布典型案例等多种形式，广泛宣传行政法治，促进全社会守法践约，形成良好的法治氛围。

　　（《中国法治》杂志责任编辑：辛金霞）