中国法律援助制度诞生的前前后后（一）

引子

一九九七年初春，一位长期关注中国法制发展进程的美国某机构驻北京的项目官员在与中国司法部副部长张耕见面时曾发出感叹：“没想到中国的法制建设已经发展到可以推行法律援助制度的程度了，这真是一个了不起的进步。”

东方人对于客套话固有一种司空见惯的迟钝心态，因而最初听到这位美国人把法律援助制度的建立与实施作为衡量中国法制建设发展尺度的这番感叹时，我们的反应是十分平淡的，仅仅把它作为“老外”对中国人的一种客套、溢美之词。只是在后来相继来访的其他外国专家、学者都不约而同地发出相同的感叹，并在我们应邀前往英国、加拿大、日本等国考察其法律援助制度之后，我们才真正发出了自己的感叹——“外国人的感叹并非溢美之词”。

从笔者落笔之时上溯到一九九四年初，法律援助对于百分九十九的中国老百姓乃至绝大多数各级官员来说，还是一个完全陌生的概念。以致于我们每每一提“法律援助”，就得不厌其烦地解释：“法律援助是……”。四年过去了，经过各级司法行政机关实实在在的推动开展法律援助工作，为贫、弱、残者排忧解难，提供法律援助，通过借助各种新闻媒介对法律援助制度和援助案例的宣传，虽然我们还不敢说绝大多数中国人都知道和理解了法律援助，但是，在我们对所接触的人进行有意识的“问卷”式了解中，起码有一半以上的人能够说出类似“法律援助就是帮助穷人免费打官司”的意思。尽管这种理解还不十分准确，但是，它毕竟说出了法律援助的主要含义。而且，凡是了解了法律援助制度内涵的人，无不认为这是一项对国家对人民有益的善举，也无不认为这是一项有良好发展前景的事业。

作为中国法律援助制度的第一批实践者，令我们感到十分欣慰的是：这株法律援助的“幼苗”，已经在中国的大地上扎下了根，并且在加强社会主义精神文明建设的社会氛围的滋润下，顽强地成长和壮大。第一章建立中国法律援助制度的决策与思考

第一章 建立中国法律援助制度的决策与思考

正如罗马法和拿破伦法典对于世界法律文化的发展所产生的巨大推动力和所作出的永载史册的贡献一样，法律援助制度，亦是西方法律文化的诸种发明创造中颇值得称道的推动社会文明进步的贡献之一。

法律援助制度的萌芽，法制史学者认为应追溯到五百年前大不列颠岛国上的苏格兰王国。十五世纪未期，英国已经废除了农奴制，农民在法律上获得了人身自由，资本主义生产方式开始萌芽和发展。当时苏格兰的统治者亨利七世在一个法案中规定：“正义……应当同样给予贫困的人以及那些根据他们自己的自由裁量权行事的人……同样地，应当根据正义原则任命律师，律师应同样地为穷苦人及……人服务”。由此，揭开了西方法律援助历史的扉页。西班牙国王查理三世1771年颁布皇室法令，命令律师协会处理涉及关押在法院拘留所的穷人的案件时，建立轮换为穷人免费服务的制度；1855年西班牙的第一部民事诉讼法第179条进一步以法律形式对无偿法律援助作出了规定。到本世纪中叶，绝大多数经济发达国家陆续建立和完善了现代法律援助制度，作为建立完善法制的象征之一，越来越多的发展中国家也相继建立了符合本国国情的法律援助制度。律师制度的建立完善是一个国家民主法制发展到一定程度的体现，阅遍中国封建社会法律制度史的著述，寻觅不到与律师制度相关的点滴踪影。具有几千年封建专制历史、不知律师为何物的中国历代封建王朝，法乃是君主独占之物，法制乃是“人治”的附属物，不可能提出建立法律援助制度的任务；半殖民半封建的旧中国，司法机器乃是专制统治者控制广大人民群众的工具，法律是独裁专制的奴仆，律师寥若晨星，亦不可能萌发为穷苦百姓申张正义的法律援助制度。

法律援助制度的种子，注定只能在人民当家作主、确立了“法律面前人人平等”原则的共和国法制土壤中萌芽、成长、壮大。

但是，法律援助制度不会无条件地降临人间。中华人民共和国建立已近半个世纪，法律援助制度没有产生于国运兴盛、政通人和、社会主义法制最初建立的五十年代，也没有出现在拨乱反正、百废待兴、重振社会主义法制雄风的七十年代末、八十年代初。像一个在母体中得到充分孕育的“胎儿”，法律援助制度终于“临盆”于社会主义法制体系基本确立、社会主义市场经济有了较大发展的九十年代中期。这究竟是一种偶然？还是历史的必然？要回答这个问题，不能不从中国法律援助制度的倡导者、现任司法部长肖扬的最初思考中寻找答案。

一、关于建立法律援助制度的最初考虑

法律援助中心副主任宫晓冰翻开他的笔记本，找出部党组决定他筹建法律援助中心时，肖扬部长与他的一席谈话和嘱托的原始记录……

“1996年3月16日，接到部党组决定我作为法律援助中心筹备组负责人的任命后，我到肖扬部长办公室，向他请示开展筹备工作的意见。为了弄清楚肖扬部长对于建立法律援助制度的考虑，在自由随和的交谈气氛中，我向肖扬部长提出了一个他最初如何考虑和提出建立法律援助制度的问题。肖扬部长拉家常式地对我说起了他思考建立和实施法律援助制度问题的由来和发展。所幸的是，我完整地记录和保存了当时肖扬部长的以下谈话内容——”

“……我过去长期从事公安、检察工作，办理和参与处理了不少大小案件。在司法实践中，我感觉到，政法机关既存在对某些犯罪分子打击不力、手软的问题，也存在对某些案件处理不够公正的问题。我印象较深的处理不够公正的案件，如浙江的建筑纠偏专家曹时中、张洪泽受贿案，硬要人家承认构成犯罪，而且无人替人家说话。最后几经周折，终于认定无罪，但对人家造成的负面影响是难以弥补的。广东省科委有一个专门研究影像的专家、高级工程师，一贯工作和个人品德都很好。一次，辽宁省公安机关抓住一个贩卖黄色录相的人，他供认黄色录相是广东省科委的这位专家提供的。辽宁省公安机关把这个材料转到广东省公安机关，公安机关就把这个专家抓了起来。这个专家申辩说自己虽然认识那个贩卖黄色录相的人，但的确没有向他提供过黄色录相。但是，由于他处于嫌疑人地位，说话无人听信。在被关押了8个月之后，公安机关因为查不到任何证明其提供黄色录相的证据，最后不得不将其无罪释放。一个高级工程师，仅因一个犯罪分子的指供，就被关押8个月，而且自己的无罪申辩无人听信，身心健康和所从事的科研工作都受到很大的影响。我对此案的不公正记忆犹新。现在回过头来看，应该完善有关法律规定，解决类似的处理不公的问题。对侦查阶段的犯罪嫌疑人，应该给予其自我申辩的权利，并应准许其请律师进行必要的法律帮助，以防止在侦查阶段误伤好人，不要等到进入法庭审理阶段后才可以请律师辩护（在不久后修订的刑事诉讼法中，明确了犯罪嫌疑人在侦查阶段的请求律师帮助权）。可以说，到司法部工作后，我是带着许多过去遇到的疑团来的，希望通过变换工作角度来尽力解决问题。

1989年初，我还在广东省检察院工作时，曾经率团访问过香港的廉政公署。记得在香港有一次与朋友交谈时，他无意中向我提到了香港法律援助署，并应我要求简略地介绍了法律援助署的职能和机制，引起了我对这一问题的兴趣。因为当时不是对口部门，我没有具体访问香港法律援助署。这是我最初听说法律援助。

到司法部工作后，在思考律师工作改革问题时，我翻阅了大量介绍各国司法、律师制度的资料，其中有一些介绍有关国家法律援助的资料，这使我得以较多地了解一些国家的法律援助制度。法律援助制度作为一个国家、地区法制完善的象征，作为资本主义国家标榜其促进司法公正和维护贫弱者的司法人权的法律机制，能否在实施社会主义法制、确立了法律面前人人平等原则的中国真实地建立起来呢？这个问题，从我到司法部工作后的几个月里，一直萦绕在脑海之中……。

履任新职之后，经过一段时间的调查研究，我与部党组同志研究，确定律师工作为司法行政工作改革的突破口。部党组于1993年6月提出了深化律师工作改革的方案，报经国务院批准后在全国推开。这次律师工作改革是律师制度恢复重建以来的十多年中步子迈得最大的一次，在不要国家编制、不要财政拨款的情况下，扩大了律师队伍，改善了律师队伍的知识结构，推动了律师工作的大发展，大大缓解了律师队伍的数量与素质与市场经济发展对法律服务的需求不相适应的矛盾，取得了较为明显的效果。但是，不可否认，在律师队伍中，的确有一批人片面追求经济效益，忽视社会效益，甚至有少数人不讲律师职业道德，唯利是图，这成为进一步深化律师工作改革中所必然要解决的问题。此外，随着大量法律法规颁布实施，越来越多的社会关系纳入了法律调整的范围，公民的政治、经济、文化及社会生活与法律的关系空前紧密，对法律服务的需求也呈现日渐增大的趋势。尽管从整体上说，广大人民群众在改革开放以来生活水平有了较大提高，但是，不可否认，由于公民之间存在主客观条件方面的差异，因而相互之间的经济收入也存在较大差别。在低收入群体之中，的确有一部分人由于经济困难，不能支付法律服务费用，因而不能更好地取得法律服务以维护自身的合法权益。我国宪法明确规定了“公民在法律面前一律平等”的基本原则，如果公民由于经济困难不能取得法律服务，不能依法维护自己的合法权益，那么宪法的这一原则就势必是一句空话。马克思主义的基本原理之一，就是要实现共同富裕，但是，实现共同富裕的途径和过程，必须经历一个较长时期的“让一部分人先富起来，以先富带动后富、最后实现共同富裕”的发展阶段，这也是我们党的最终奋斗目标之一。但是，物质财富与司法正义是两个截然不同的范畴。公民可以由于主客观条件的差别而有先富后富之分；通过“让一部分人先富起来”，加强激励机制，提高效率，在做大“蛋糕”的基础上，最终实现共同富裕；而司法正义则与财富的平等不同，不能让一部分人优先得到法律的保障，而让另一部分人被法律所遗忘，最后才实现人人共同享有法律的保障。如果有一部分公民因为经济收入的悬殊而不能平等地获得法律服务，那么我们的“法律面前一律平等”的宪法原则又何以实现呢？想到这里，更使我坚定了社会主义的中国应该建立起符合国情的法律援助制度的决心。记得大约在1993年底、1994年初，我在一份律师工作的材料上给张耕同志批了很长一段话，第一次提出了要建立中国特色的法律援助制度、实现法律面前人人平等、维护司法公正的问题。

回想起来，1993年以来的律师工作改革走了三大步，第一步是提出深化律师工作改革的方案，经国务院批准后在全国推行；第二步是在刑诉法修订和制定律师法时争取写上了法律援助，并逐步建立和实施法律援助制度；第三步是对律师协会的改革。改革是一步一步地深入的，问题和解决问题的办法也是逐渐提出来的。

我一直认为，司法公正是社会公正的最后防线，如果一个国家没有司法公正可言，社会公正就无从谈起。没有社会公正的国家是不可能发展市场经济的，也是不可能建立完善社会主义制度的。在多大程度上实现司法公正，是衡量国家法制完善和司法机制健全程度的主要标志。而要真正实现司法公正，确保公民在法律面前人人平等，既有一个提高法官、检察官、警察的素质，确立司法人员的公正执法观念和提高严格依法办案水平的问题，也有一个建立相应机制以确保公民不受财产多少的影响平等地进入司法程序，并且平等地获得法律帮助以主张和实现自己的合法权益的制度完善问题。解决前一个问题，涉及到法学教育的改革、完善司法人员的考录任用、司法监督机制、消除地方保护主义的影响等方面的制度健全问题，这应当成为未来我国司法制度改革中逐步解决的问题；解决后一个问题，主要可以通过建立和实施符合中国国情的法律援助制度来实现。因此，我开始设想的法律援助是广义的，既包括诉讼费的减免，又包括法律服务费的减免，目的就是想解决“衙门口朝南开，有理无钱莫进来”的问题。我认为，这应该成为社会主义社会的法律制度与资本主义社会、封建社会法律制度所根本不同的本质特征之一。但由于刑诉法和律师法只能规定律师的法律援助问题（注：当时即将提交5月份的全国人大常委会讨论的律师法草案中已决定写入法律援助的内容），故而目前只能从狭义的法律援助做起。”

宫晓冰同志回顾说，“肖扬部长关于法律援助的这番思考，对于我来说，无啻于上了一堂生动的法律援助启蒙课，具有振聋发聩的作用。同时，也使我感受到自己所肩负担子的分量，一种对将要开辟的法律援助事业的崇高责任感和使命感油然生起。”

提出问题的深度标志着对问题理解的深度，也决定着对问题如何解决的深层次的思考。从肖扬部长的上述谈话可以看出，他最初萌发建立中国法律援助制度的想法，是站在完善国家司法体制、促进司法公正机制建立的高度来思考的，目的是要解决在改革开放不断深化的形势下，公民之间由于贫富悬殊而存在的获得法律服务权利不平等的问题，通过完善法律机制来真正实现宪法所规定的“法律面前人人平等”的原则。当然，在肖扬部长的思考中，司法公正的最终实现，取决于多方面的因素，如涉及司法人员素质的提高、公正执法观念的确立和提高严格依法办案的水平等方面的因素。但是，毫无疑问，法律援助制度的建立，直接关系到公民能否平等地进入司法程序，能否平等地获得专门的法律帮助以实现自己的合法权益。没有这一机制的保障，司法公正就无从谈起，“法律面前人人平等”的宪法原则就难以实现，人们就有可能把社会主义的法院指责为“有理无钱莫进来”的“衙门”，这是一个关系到法律和国家本质的政治问题、原则问题。从肖扬部长的以上讲话中，我们感受到了一名共产党员、党的高级干部对于党的事业和人民利益的殚精竭虑。

二、建立和实施法律援助制度的意义

关于建立和实施中国特色法律援助制度的重要意义，作为具体工作的实施者，我们从肖扬部长后来的一系列重要谈话、批示中领悟到他对这一制度的作用、意义的认识不断深化。

在此摘要刊载肖扬部长的两篇在法律援助制度建立初期的重要文章和讲话，以示这位中国法律援助制度的倡导者对建立这一制度的重要意义的认识的发展过程。

1996年5月4日，人民日报刊载了肖扬部长的首篇题为“建立有中国特色的法律援助制度”的文章。在此篇文章中，肖扬部长着重从三个方面论述了建立法律援助制度的意义和基本构想，现摘录如下：

建立法律援助制度是现代社会文明进步的标志

法律援助，是国家对某些经济困难或特殊案件的当事人给予减、免费用提供法律帮助的一项法律制度，法律援助制度首先是在西方社会出现的，这是以国家法制的相对完备和律师制度的存在、发展为前提的。

客观地说，西方国家法律援助制度的建立，是对封建地主阶级享有法律服务特权的否定，是现代社会文明进步的体现，无疑具有历史的进步意义。法律援助制度的建立和实施，对于完善法制机制，实现法律对社会的管理功能，扩大法律调整社会关系的覆盖面，促进统治阶级追求的法律关系的实现，缓和社会矛盾，都起到了积极作用。但从根本上讲，西方国家为穷人提供法律援助是维护资产阶级的整体利益和巩固资产阶级国家机器的需要，而并没有改变资本主义法律维护资产者利益的阶级本质。法律援助制度不可能使资本主义的法律成为普遍保障广大穷人利益的工具。

建立符合中国国情的法律援助制度是发展

社会主义民主，健全社会主义法制的要求

随着社会主义市场经济的不断发展，原先散见于有关法律法规中带有法律援助性质的一些规定，已无法适应加强社会主义民主和法制建设，保障公民民主权利、人身权利和其他合法权利的需要。建立健全我国的法律援助制度，既是社会主义制度的本质要求，也是发展社会主义民主和健全社会主义法制的具体体现。

第一，体现国家对法律赋予公民的基本权利的切实保障。在发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的新形势下，随着大量法律法规的颁布实施，公民的政治权利、经济权利和其他社会权利越来越广泛，相应的各种权利纷争也空前增加，大量涉及公民各种权利的纷争需要采取非诉讼的或诉讼的形式解决。但是，有一部分公民在遇到法律纷争时，由于无钱请律师提供法律帮助，因而存在着法定权利的平等与保障权利实现的经济条件不平等的矛盾。我国是社会主义社会，国家的一切权利属于人民。这就决定了国家对经济困难的当事人应该提供法律援助；保障实现其应有的合法权利。法律援助制度的建立，正是国家为消除这种事实上存在的不平等现象，从司法体制上完善诉讼民主机制，保障实现法律面前人人平等原则的一项具体措施。

第二，切实保障诉讼案件当事人依法享有的权利，实现司法公正。司法公正是社会公正的一项重要内容和基本保障，也是司法机关准确认定案件事实、正确适用法律的基本原则和前提。司法机关办理诉讼案件，特别是在办理刑事案件中，被告人正处于特殊地位，往往由于法律知识的匮乏和人身自由受到限制，不能很好地维护自己的合法权益。因而需要具有法律知识和专业诉讼技能的律师提供法律帮助。某些经济困难的刑事案件被告人，如果请不起律师担任辩护人，就不可能全面收集自己无罪、罪轻的证据和从轻、减轻处罚的情节，不能切实保障自己依法享有的诉讼权利，也不利于司法机关准确认定案件事实，正确适用法律。请不起律师对于诉讼案件的当事人来说，也许损失的只是应该享有的合法权益；对于国家来说，受到损害的却是司法公正的原则和形象。建立法律援助制度，对经济上确有困难的诉讼案件当事人减、免聘请律师的费用，正好弥补了这一缺陷，体现了国家从制度上切实保障诉讼案件当事人的人权，确保司法公正原则的实现。

第三，完善社会保障体系，保障社会稳定和经济体制改革的顺利进行。《纲要》指出，“九五”期间要制定相应政策，切实保护妇女、未成年人和老年人、残疾人等特殊社会群体的合法权。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，以及各项社会保障方面的法律制度日益健全，上述特殊社会群体的利益要求和各种纷争，必然也会越来越多地表现为诉讼或非诉讼的形式。但是，由于这一特殊社会群体经济上相对贫困，或者无力维护自己的合法权益，一旦遇到要通过非诉讼或诉讼形式解决的纷争，便需要得到法律援助。从这个意义上说，建立法律援助制度，有利于完善社会保障机制，促进经济和社会改革措施顺利出台和有序运转。有效地化解利益纷争和社会矛盾，保障社会稳定。

第四，完善法制，保障法律规定的社会关系的实现。法律是调整社会关系的规范，但是，法律的规定不会自然转化为现实的社会关系。法律援助制度的建立和实施，不仅在于减免了当事人的费用，使其获得法律帮助；还在于最大限度地避免法律调整和规范出现“死角”，从而切实保障法律所规定的社会关系得以实现。如果社会上相应数量的公民由于经济困难得不到应有的法律帮助，法律条文对于公民权利规定得再全面、具体，对他们来说也没有什么实际意义，法律的权威与法制的社会功能和价值也会因此而大打折扣。从这个意义上说，建立法律援助制度是完善法制所必不可少的。

建立符合中国国情的法律援助制度的基本构想

关于法律援助的内容。各国关于法律援助的内容，有广义与狭义之分。广义的法律援助除了律师的法律帮助外，还包括法院诉讼费的减免；而狭义的法律援助只是律师费的减免。当前，主要是解决律师的法律援助问题，包括诉讼法律援助和非诉讼法律援助。此外，将公民的法律行为、法律事实的公证和大量基层乡镇的法律服务等非诉讼业务作为法律援助内容，也是中国国情的需要。

关于法律援助的对象。各国规定受援对象主要是自然人，也有个别国家规定了法人可作为受援对象。从中国的国情看，受援对象应包括自然人和法人。确定法人作为受援对象，有利于解决不少企业经济上处于窘境但又需要法律帮助的问题，特别是有利于解决某些经济上有严重困难的国有或集体企业在生产经营中遇到的法律纠纷，以稳定经济秩序、依法调整经济关系和化解社会矛盾，保障社会的稳定。至于外国人是否可作为中国法律援助的对象，这一问题比较复杂。我们认为，可以考虑对刑事案件被告人中经济困难的外国人给予法律援助，因为这涉及到我国刑法的公正实施问题；对于民事诉讼和行政诉讼的外国当事人，如系经济困难的，则应由其所属国籍的国家提供法律援助费用，或者由两国间签订法律援助的司法协助协议相互减免有关费用。确定自然人受援的经济收入线原则上应以当地政府确定的最低收入水平线为宜。

关于法律援助的范围。各国在这方面的规定不尽相同。从我国的实际情况来看，法律援助范围可以考虑确定为：无能力为自己辩护的未成年人、残疾人、老人犯罪案件和追索侵权赔偿的案件；请求给付赡养、抚育费、扶养费的；因公受损害请求赔偿（责任事故除外）；请求给付劳动保险金、抚恤金的；赡养协议、抚养协议公证和有关领取抚恤金、救济金的公证；公民民主权利受到侵犯（如选举权、被选举权被非法剥夺）的案件；有可能被判处死刑、被告人没有委托辩护人的案件；其他确需提供法律援助的事项。

关于法律援助的资金来源。各国无一例外地都由政府拨款支持这一事业。由于我国的法律援助主要是政府行为，原则上应由各级政府纳入年度财政开支预算，每年拨出专项援助经费，以体现国家对受援者承担的责任。法律援助又是一项社会公益事业，从我国的实际出发，可以考虑设立一项专门用于法律援助的基金，接受社会上热心此项事业的公民和单位的自愿捐助，包括国内外的捐助。此外，有条件的地方，可以从律师协会的会费中提取一定比例作为法律援助基金，以体现律师协会对社会承担应尽的责任。

建立法律援助制度在我国是一项开创性的事业，我们要从实际出发，扎扎实实地开展试点工作，逐步探索既体现中国国情、又符合法律援助一般规律的运行机制、组织管理办法和机构设置等。

1996年下半年，司法部法律援助中心和中国法律援助基金会的报批工作有了一定进展，广州、上海、北京、武汉等地的试点工作亦初见成效，而且广州市法律援助中心在规范化建设方面的成效尤为突出。但是，就全国范围的司法行政机关来说，对于法律援助制度的了解还很肤浅，对于建立和实施法律援助的重要性和必要性亦缺乏深刻的认识。为了推广介绍广州等地的试点经验，推动更多的地方建立法律援助机构，开展法律援助工作，澄清一些地方的同志头脑中存在的模糊认识。司法部于1996年11月在广州市召开了“全国首届法律援助理论研讨暨经验交流会”。在此次会上，肖扬部长从五个方面详尽、全面、深刻地阐述了建立和实施法律援助制度的意义：

1法律援助既是政府保障公民合法权益的应尽责任，又是全社会和法律服务工作者应该关心的社会公益事业

我国是发展中的社会主义国家，建立和实施有中国特色的法律援助制度，既要考虑社会主义制度的本质要求，又要考虑发展中国家的实际情况。第一，我国社会主义社会的本质，决定了从中央到地方的各级政府对于保障公民合法权利的实现，具有由社会制度所决定的不可推卸的责任。政府对于法律援助制度的保障，主要地体现在提供财政保障上。从世界各国所通行的做法看，法律援助制度的实施，无一例外地都由政府拨款予以保障。当然，各国政府拨款占整个法律援助费用的比例不尽相同。多数发达国家财政拨款占法律援助费用的比重较大，而发展中国家法律援助制度的实施，多数采取政府财政保障与社会捐助相结合的办法。我国是社会主义国家，各级政府取之于民的税收，在作为财政支出时，不能不考虑对实施法律援助制度应给予的必要财政保障。这应当成为六中全会《决议》要求的对精神文明建设加大投入的组成部分。这不仅是一个经济问题，更重要的是保障实现公民合法权益的政治问题。第二，我们是发展中国家，国家和各级政府的经济实力都还相当薄弱，完全由国家和各级政府财政承担法律援助的全部费用，既不实际，又没有可能。这一点，是我们不能与少数西方福利国家相攀比的。从中国社会主义初级阶段的实际出发，只能借鉴发展中国家的经验，建立政府与社会共尽责任的多渠道投入体制，来解决法律援助的经费来源问题。由此可见，建立有中国特色的法律援助制度，既是政府保障公民合法权益的应尽责任，又是全社会都应关心、扶持的社会公益事业，理所当然地也应当成为律师、公证员和基层法律服务工作者的职业道德要求和应尽的社会义务。

2法律援助既是实现宪法所规定的“公民在法律面前一律平等”原则的要求，又是实现社会主义制度所决定的实体法律关系平等的保障

“法律面前人人平等”是为联合国和绝大多数国家所公认的一项法制基本原则，它是指一个国家的所有公民，无论其存在社会地位高低、财产多寡、种族不同、智力强弱、年龄大少等差别，都可一律平等地受到既定法律的保护，实现法律所认可和赋予的权利。“法律面前人人平等”已成为我国宪法明确规定的一项基本原则。建立和实施法律援助制度，是在我国实现这一原则的起码要求。当今世界确立了“法律面前人人平等”原则的国家，基本上都建立了法律援助制度，以保障经济条件差异较大的当事人能平等地进入法律程序。但是，严格地说，“法律面前人人平等”还只是一种程序平等的权利，它本身不能保证实体法律权利的平等。在资本主义社会，有的国家法律赤裸裸地规定了不同经济地位的人的不平等权利，或者将实现法律权利的条件隐含在经济条件之中，实际上是以法律形式确立了不同经济地位的人在法律关系上的不平等。因此，在不平等的实体法律面前，任何平等的程序权利都只能更加忠实地保障不平等的实体法律关系的实现。我国社会主义法制不同于资本主义法制的一个显著特点，就是我们的法律既规定了全体公民一律平等的实体权利，包括政治、经济、文化和社会生活等方面不受经济条件和生理条件限制的平等实体权利，又规定了实现平等实体权利所必须的平等程序权利。实施法律援助制度，就是为了完善平等程序权利的实施机制，既保障“法律面前人人平等”的原则得以贯彻，又保障公民所拥有的平等实体法律关系得到真正实现。这一点，是我们社会主义国家的法律援助制度与资本主义国家法律援助制度的本质区别。

3实施法律援助制度既是健全完善社会保障体系的必然要求，又是保障人权的重要内容

《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出了要实现“完善社会保障”的目标。根据这一目标的要求，“九五”期间，我国将要逐步健全养老、失业和医疗保障法律制度，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助，个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障方面的法律制度；完善对妇女、未成年人和老年人、残疾人等特殊社会群体的权益保障的法律制度。这是我国社会文明进步发展的重要体现。社会保障法律体系包括实体和程序保障法律制度两方面的内容。实体保障法律制度主要是指，国家通过立法形式，对社会保障对象在什么条件下享受国家提供的经济保障，以及应得到的经济利益的数量、形式等作出明确规定，使这一特殊社会群体的实体权利具有法律依据，成为“合法权益”，而非某个部门或官员的“施舍”或任意行为；程序保障的法律制度是指，上述特殊社会群体依照实体保障法律规定所享有的物质利益和合法权益，应通过何种法定程序得以实现，在实现该利益的过程中产生的纷争如何解决等。由于社会保障的特殊群体绝大多数在经济上比较困难，或存在智力和生理的缺陷，其实现程序权利所需要的法律服务只能依靠政府所提供的无偿法律援助。在这个意义上讲，法律援助制度是社会保障对象实现其社会保障利益的必然要求。刚刚颁布实施的《老年人权益保障法》第39条明确规定了对老年人的法律援助。今后，随着各项社会保障立法的健全，与之相适应的法律援助制度将会以立法形式逐渐完善。

建立和实施社会保障体系中必不可少的法律援助制度，既是改革进程中实行“效率优先、兼顾公平”原则的要求，也是我国社会主义制度所决定的国家保障贫弱残疾者权利的责任。法律援助制度的有效实施，必然会促进尊重和保护贫弱残疾者、热心公益、扶贫帮困、举善于民的社会公德形成。各级政府都有义务随着经济的发展不断扩大在这方面的投入，从而实现“完善社会保障”体系的社会发展要求。

社会主义社会就其本质含义来说，是人人权利平等的社会。中国共产党在战争年代领导人民浴血奋斗的目标，实质上就是争取最广泛的人权，建立人民的权利真正平等的、文明的社会制度。中华人民共和国作为人民的政权，其根本任务和目标，仍然是不断发展和切实保障人民的权利。

从理论上讲，人权既有普遍性(包括生存权、生命权和发展权)，又有社会属性(政治、经济、文化权利)。要实现人权的真正平等，需要从自然人权转向法定人权，法定人权转向现实人权，从现实人权转向平等的现实人权。只有这样，才能最终实现在法律面前人人平等地享有法定权利这一理想和现实状态。司法人权是人权的重要组成部分，法律援助本质上是保障司法人权的一项重要制度，是促进司法公正、维护社会正义的重要措施。党和政府历来重视随着经济社会的发展而不断完善司法人权保障制度。改革开放十多年来，我国社会主义法制的重大发展，司法制度的不断改革和完善，无不记载着司法人权保障方面的进步。新修改的《刑事诉讼法》和新颁布的《律师法》，其主要的修改宗旨和立法精神，都体现了保障司法人权措施的不断完善和司法制度文明的发展。法律援助制度载入这两个规范国家司法制度的重要法律，鲜明地体现了我国对保障司法人权的重视。

法律援助实质上是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障贫弱残疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律服务，实现自己的合法权益。我们的法律援助对象除了包括经济困难者之外，还包括一些非经济困难原因的“特殊案件”的当事人。例如，刑事诉讼中被告人为盲、聋、哑、未成年人和有可能被判处死刑的，如果该被告人没有委托辩护律师，不论其经济状况如何，人民法院都应当指定律师为其提供法律援助辩护。可见，与西方国家法律援助对象仅仅局限于贫困者相比，我国法律援助的对象更为广泛。这从一个侧面反映出我国的法律援助制度更文明、更具人道主义，更注重人权保障的广泛性。这一新的发展，对于树立我国司法人权保障的良好形象，在国际人权领域进行有理、有利、有节的斗争，驳斥某些西方国家对我在保护司法人权方面的污蔑不实之词，无疑具有重要意义。

4实施法律援助制度既是为改革开放和社会主义市场经济的深入发展创造社会稳定条件的客观要求，又是健全完善社会主义法制的实际需要

改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，离不开和谐、稳定、文明的社会秩序。无论是从国家的全局着眼，还是从地方的局部考虑，都需要在经济机制转轨和利益关系调整的过程中，十分谨慎、妥善地处理深化改革所必然出现的各种矛盾，在确保社会稳定的前提下，促进各项改革开放措施的顺利出台和有效实施。在这方面，法律援助制度具有其它制度和措施所不可替代的功能。法律援助职能的实施，有利于把因经济困难和其它特殊原因不能纳入法律调整的社会关系重新纳入法律的轨道，使这类最易于引发社会矛盾和影响社会稳定的纷争得以依法解决。为了促进和保障社会稳定，为各级党政领导排难解忧，我们在确定法律援助对象时，除了自然人外，还确定了那些需要法律帮助，但经济困难、无力承担法律服务费用的国有企业法人作为法律援助对象。应该说，这是中国国情的需要。

法律援助面向社会的贫弱残疾者等特殊社会群体的特点，使其具有较直接、迅速地反映社会动向的功能。通过法律援助这一信息渠道，便于党和政府及时掌握可能影响社会稳定的动向和苗头，把各种影响社会稳定的隐患解决在萌芽状态。在一些已开展法律援助试点的地方，不少党政领导对于法律援助在保障社会稳定、促进各项改革开放措施顺利出台和实施方面的作用，给予了充分的肯定和评价。随着改革开放的不断深化和市场经济的深入发展，法律援助在这方面的重要作用，将日益显现出来。这一点，任何具有政治远见的党政领导，都能够清楚地意识到。

法律援助制度的建立和实施，又是健全、完善社会主义法制的实际需要。法律援助就其实施宗旨而言，负有对贫弱残疾者实施法律救济的职责，这是一个健全的法制所不可缺少的救济机制，即通过在民事诉讼、行政诉讼和非诉讼中对贫弱残疾的当事人提供法律援助，以及对刑事案件中因贫弱残疾而不能实现合法权益的被害人提供法律援助，维护他们的合法权益，从而使法律所认可和维护的社会关系得以实现。一个健全的法制还必须具有确保程序公正的机制。就刑事诉讼而言，对刑事被告人实施法律援助，是一个国家刑事司法公正的标志。现代法制对于刑事审判公正原则的基本要求之一，就是任何涉及对刑事被告人是否构成犯罪及如何处罚的审判，都必须给予他充分的辩护权，包括保障其获得律师帮助的权利。没有律师辩护的刑事审判，在程序上不能说是公正的审判，已经成为国际社会的共识。联合国的有关国际公约中，也确立了人人享有由独立而无偏倚的法庭进行公正审判和公正听证，以及保证每一被指控犯罪的人均有获得辩护权利的原则。这些原则所要求的对刑事被告人提供法律援助，并不是为犯罪分子开脱罪责，而是确保刑事审判这一涉及到人的最高权利剥夺程序的公正性。显然，非犯罪者通过律师的法律帮助有利于澄清事实，还其清白，防止错伤无辜；而犯罪者则不能因获得法律援助而开脱罪责，相反只能促使他对法庭公正审判的诚服。因此，法律援助制度的建立和实施，是我国社会主义法制不断健全完善的重要标志，体现了我国司法程序的科学、公正、文明的良好形象。

5建立和实施法律援助既是加强法律服务队伍精神文明建设的实际需要，又是以制度文明保障精神文明的重要措施

实施法律援助制度，对于司法行政系统的法律服务队伍来说，是提高职业道德，加强自身的精神文明建设、树立良好社会形象的实际需要。法律援助要求法律服务工作者树立无私奉献、不计报酬、追求社会效益的职业道德。法律服务工作者无论是从事无偿法律援助，还是有偿法律援助，都必须对当事人一视同仁，切不可有嫌贫爱富的思想，对受援者敷衍了事，要切实保证法律援助的服务质量。一些地方党政领导赞誉：“法律援助是新形势下密切党和政府与人民群众的血肉联系的又一条重要渠道”；“是党和政府为人民群众办好事、办实事的具体体现”；“法律援助制度是一项‘利在人民群众，功在党和政府’的光彩事业，体现了社会主义制度的优越性”。可见，法律援助的社会效益，决不是简单地以金钱的多少所能衡量的。它对于稳定社会、化解纷争，改善党群、干群关系，树立党和政府在人民群众中的良好形象，对于增强干部群众的法制观念，促进依法治理活动的深入发展，加强全社会的精神文明建设，必将发挥深远的影响。作为实施法律援助的法律服务工作者，这种为社会无私奉献的行动，必然带来自身心灵的净化，促进职业道德的养成，推动社会公德的形成。

加强社会主义精神文明建设是一项关系到人的素质全面提高和制度完善的社会系统工程。从长远的战略观点来看，建设社会主义精神文明应立足于制度化建设的高度，把精神文明的内涵蕴藏于社会制度的不断完善之中，以制度文明来保障精神文明。应该说，只有以法律化、制度化的形式所体现和保障的精神文明，才具有旺盛的生命力和持之以恒的社会功效。因此，作为制度化的法律援助，本身又是制度文明的重要组成部分，是实现江泽民同志在十四届六中全会上提出的“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”的目标所涵盖的要求。在这个意义上讲，建立和实施法律援助制度，无论是在促进律师和其他法律服务队伍自身精神文明建设方面，还是在推动全社会的精神文明建设方面，都具有十分重要的作用，也可以说是司法行政机关在新形势下开创社会主义精神文明建设新局面的实际步骤。

肖扬部长在“全国首届法律援助理论研讨暨经验交流会”的这篇讲话，可以说是对建立和实施法律援助制度的重要意义的一次最全面、最完整的阐述。由于出席这次会议的代表大多是地方司法厅、局的主要领导或分管领导，肖扬部长的这篇讲话，实际上起到了推动全国各地的法律援助工作深入发展的作用。会议之后，越来越多的地方陆续开展法律援助的试点工作，并向地方党委、政府汇报，争取财政、编制部门的大力支持，筹备组建法律援助机构。一时间，法律援助成为社会关注的一个热点。

三、张耕副部长回顾初创法律

援助制度的有关情况

为了详细了解法律援助制度最初提出和启动的有关情况，应我们的要求，张耕副部长回顾了肖扬部长提出建立法律援助制度的创意，回顾了他对建立法律援助制度意义的认识和具体组织实施创建法律援助制度的有关情况。

张耕副部长：我记得是在1993年年底，正当律师工作改革不断深入的时候，肖扬部长提出了建立法律援助制度的设想。这个设想得到了党组同志的赞同，也在我的思想上引起了共鸣，感觉建立这个制度非常重要，非常必要。我非常赞同肖扬部长的提议，认为应该尽快研究和建立我国的法律援助制度，尽快实施并操作起来。

1993年6月，肖扬部长来到司法部之后，用几个月的时间进行了大量调查研究，在这个基础上，同部党组的同志一起研究，决定把法律服务工作的改革作为司法行政工作改革的重点，把律师工作改革作为重中之重。因为，党的十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制，这就有一个发挥法律服务作为市场经济中介组织的作用问题。法律服务与市场经济联系极为密切，做好法律服务工作，有利于促进市场经济的发展，把律师工作改革作为法律服务工作改革的突破口，适应了这种需要，这就能够更好地为国家经济建设这个中心服务，这是司法行政系统贯彻党的十四大精神的一项具体措施。肖扬部长提出在我国建立法律援助制度是与律师工作改革不断深化联系在一起的，如果没有律师工作改革的深化也就没有今天的法律援助制度的建立。

当时，肖扬部长提出建立法律援助制度这个创意的目的，就是要为贫、弱、残等社会特殊群体，以减、免费的方式，提供法律帮助，维护法律赋予他们的合法权益，这是与我国社会主义制度的性质紧密联系在一起的。社会主义国家的本质特征是一切权力属于人民，人民当家作主，换句话说，就是国家对法律赋予人民的一切权利应该予以切实的保障。我们用法律援助的手段来保障人民的合法权益得以平等实现，从而体现我国社会主义制度的优越性，其意义是深远的。

肖扬部长提出的建立法律援助制度的设想，其所以会引起我思想上的强烈共鸣，这与我个人的经历有关系。过去，我长期在基层工作。1968年大学毕业后，我被分到陕西省商洛地区，在这个陕西很贫困的地方从事政法工作。我搞过法律业务，也办过一些案子，先在政法组工作，后来到了公安处。我在基层工作十一年，后来考上了中国政法大学的研究生。在基层的工作经历，使我了解了很多实际问题。老百姓没有钱打官司，当时也没有律师，贫困地区群众进城打官司非常困难，连吃饭都成问题。1978年“文革”结束之后，平反冤假错案，当时我在公安处接待群众来信来访。一些来访群众反应问题后，既没有钱住旅店，也没有路费回家。在这种情况下，公安处要出钱帮他们买车票，安排住处。我由于长期在基层工作，了解一些群众的疾苦，因此经常想，如果政府不给予支持，这些群众告状伸冤就成问题了。这一点我感触很深。

党的十一届三中全会以后，重新强调重视法制建设，逐步健全了法院、检察院，恢复了律师制度。我记得恢复律师制度初期，也就是八十年代初，我国律师大约八千多人，到1993年增加到4万多人。经过这几年的改革，现在已发展到10万多人，律师的数量有了很大发展，但仍然不能满足社会对法律服务的需求。同时，我们国家很大，经济发展不平衡，贫困地区的老百姓打官司仍然很困难。要做到依法保护当事人的合法权益，保障公民不论经济状况好坏，他们的合法权益都能够平等地得到法律保护，这里就有一个法律援助的问题，即是要通过建立法律援助制度，对那些经济上贫困的当事人提供法律帮助。

在落实肖扬部长有关建立法律援助制度批示的过程中，我还考虑，在我国建立法律援助制度，仅仅靠律师这一支队伍是不行的。我国公证员有一万六千多人，基层法律服务工作者有十万多人，法律援助队伍还应当包括这两大块。应当把所有律师服务工作者都发动起来，建立起以律师、公证员、基层法律服务工作者为主体，包括社会法律援助志愿者在内的浩浩荡荡的法律援助大军，以满足社会对法律援助的需求。当然，律师是其中的重要力量。我的这一想法得到了肖扬部长的支持。

我觉得肖扬部长对在我国建立法律援助制度是非常重视的。他认为建立法律援助制度对于保障司法公正，实现法律面前人人平等，完善社会保障体系，开展国际间人权的合作与斗争，保护司法人权具有重要意义。

他多次批示，要我们认真研究，抓紧实施。由于我分工管理法律服务方面的工作，我就积极地组织落实肖扬部长的批示，加快推动法律援助制度的建立。

回顾起来，在落实肖扬部长有关建立法律援助制度的批示方面，我主要做了这样几件事情：一是组织《律师法》起草小组的同志，将法律援助写入《律师法》草案，并作专章规定，从而使法律援助制度获得了明确的法律地位。1996年5月15日，《律师法》经八届全国人大常委会第19次会议通过颁布，于1997年1月1日正式实施。二是收集国外有关法律援助资料。组织司法研究所编辑成册，作为我国建立法律援助制度的参考和借鉴，有助于我国较快地建立法律援助制度。三是研究并制定建立法律援助制度的实施方案。开始，我让司法研究所一方面搜集资料，一方面起草具体实施方案。经过我多次修改，形成了一个意见，先后两次呈报肖扬部长。肖扬部长于1995年2月27日明确批示：“法律援助制度是世界通行的一种制度，是社会进步和文明平等的表现，应积极筹划。可以张耕同志的想法为基础，由司法研究所会同律师司、公证司、基层司提出可行性方案，提交党组讨论。”后来形成了建立国家法律援助中心的方案，经部党组讨论后，获得批准。四是积极筹备建立法律援助中心。方案出台后，我先后召集律师司、公证司、基层司和司法研究所多次开会，研究具体怎样实施的问题。开始由我直接牵头，后来由律师司牵头。在工作实践过程中，我感觉到，只有专门成立一个组织负责这项工作，才能有效地抓好方案的实施。于是建议成立法律援助中心筹备组。1996年3月，经部党组批准，国家法律援助中心筹备组正式成立，由我牵头，由宫晓冰同志具体负责。经过艰苦细致的工作，司法部法律援助中心于1996年12月经中央编办批准成立，作为国家财政全额拨款的事业单位。之后，又抓紧筹建中国法律援助基金会。在肖扬部长的直接关心下，在筹备组同志的努力下，也于1997年3月成立。五是加强对法律援助制度的研究。我组织律师司和司法研究所，对国外的法律援助制度进行比较研究，作为律师司和司法研究所的一个科研课题，后来出版了《法律援助制度比较研究》一书。同时，组织法律援助中心筹备组，也编写出版了一本《探索有中国特色的法律援助制度》，为各地开展法律援助试点工作提供了参考资料。

这几年来，我在广州法律援助研讨会和各种场合，都多次谈到落实肖扬部长提出建立有中国特色法律援助制度的重要意义，我认为法律援助制度的建立和完善，是我国法律制度不可缺少的组成部分，是我国法律制度完善的重要标志，也是法治国家的重要标志。在我国，法律援助不仅仅是法律服务，对援助对象来讲，既是一种服务，又是一种权益保障。所以说在我国建立的法律援助制度，是落实党的十五大精神，促进、推动依法治国方略实施的重要措施。

我国的法律援助制度有许多显著的特点。比如，他不仅仅以经济贫困为标准，更主要的是以公民的法定权利是否能够得到切实保障为条件。与国外相比，我国法律援助的对象众多，实施的主体广泛，除了律师、公证员、基层法律服务工作者以外，还包括社会法律援助志愿者。应当说，我们要建立的法律援助制度，是与我国的社会主义法制建设，与我国的民主政治制度，经济和文化制度紧密联系在一起的，是与之相适应的。

四、关于建立和实施法律援助制度的理论思考

社会主义作为共产主义的初级阶段，其宗旨是消灭人剥削人、人压迫人的社会制度，建立一种人们之间相互平等的社会关系。人的自由、平等和社会公正，应该成为社会主义社会的本质特征。处在社会主义初级阶段的中国，由于生产力还比较落后，经济相对不发达，还不可能真正实现人们占有生产资料和生活资料的平等。但是，保证公民之间在政治(包括法律)地位上的平等，应该是社会主义社会的本质要求。在社会主义市场经济体制下，一方面必须按照“市场经济”的通行规则来运行，另一方面，必须切实解决好社会的公平、公正等不可能完全由市场经济解决的问题。作为公民政治地位平等主要内容之一的公民在法律面前的平等，在一定程度上是衡量社会性质的标尺。经过对建国以来各种政治斗争延误发展机遇的反思和与国外经济发展相比存在巨大差距的警醒，我们的各级领导人都在集中精力抓经济建设。我们找到了一条“让一部分人先富起来，以先富带动后富，最终实现共同富裕”的正确道路。这种以“先富”作为动力机制的措施，是最终促使全社会实现共同富裕和“一切人平等”的条件和手段。也即是说，发展生产力，提高人们的经济收入水平，只不过是消除贫富差距、实现共同富裕和真正意义上的“人人平等”这一最终目的的条件和手段。条件和手段当然十分重要，舍此就达不到目的。但是，切不可因为重视手段而忘记目的，切不可轻视发展市场经济过程中保障公民的政治法律地位平等对于保障经济社会协调发展的作用。

社会主义社会的本质决定了在发展市场经济的整个过程中，都必须十分重视保障公民政治地位的平等，公民在法律面前一律平等是政治地位平等的一个重要方面。法律援助制度的设立，其政治意义在于国家为保障公民法律地位的平等而创建了必要的司法救济机制。虽然我们不能反过来说，凡设立了法律援助制度的国家，都是社会主义社会，因为事实上绝大多数资本主义国家都建立和实施了法律援助制度。但是，要把没有建立和实施法律援助制度的国家，说成是完整意义上的社会主义国家却是不能令人信服的。现在一些地方以经济困难为由不愿意建立和实施法律援助制度,或者不给法律援助制度的实施以必要的财政保障。也许这些地方的领导人没有意识到，这无异于公开宣布“本地区由于经济困难不能保证公民的政治地位平等，不能保证公民在法律面前一律平等。”需知，社会性质的规定性不仅存在于宪法和法律规定的具体条文之中，更重要的存在于人们对于法律实现状况的真实感受和社会实践之中。正如法律以文字形式规定着公民的社会关系一样，公民的社会关系的实现状况也规定着法律和社会的本质。我国在相当长的时期内不可能消除贫富悬殊已是不争的事实，如果在另一方面也不能保证公民在政治法律地位上的平等，则其社会主义社会的性质是否会引起人们的怀疑呢？

法律援助制度也许只是整个司法制度的“大河”中的一条“支流”，但它却与司法制度和社会的本质紧密相关。如果没有这么一种保障公民之间不因经济收入差异而导致在法律面前事实上不平等的司法救济机制，则无异于国家对于公民之间存在的政治法律地位的优劣差别熟视无睹，无异于国家默认法律规定的公民一切权利的平等和由于经济差异所决定的公民事实上的不平等、作为抽象的公民权利平等和作为具体的公民个人权利的不平等为正常现象。

进行社会主义现代化建设，需要一个稳定的社会环境。消除一切可能影响社会稳定的因素，是我们各级党政领导所面临的一项十分重要的政治任务。但是如果我们从深层次分析产生社会不稳定的原因，就不难发现一切不稳定因素的根源都是社会自身内部的“病源”所致。物必先腐然后为外力所摧之。纵观历史，任何一个旧社会灭亡的真正原因都在于其内部矛盾的不可协调，社会的外壳已经不能容纳社会矛盾的张力。以往的一切社会革命的结果，都是推翻了一个阶级的压迫，又陷入另一个阶级的压迫之下。否定了某种不自由的社会状态，却又陷入另一种新的不自由的社会状态之中。社会主义革命与以往任何革命不同，我们砸碎一个旧社会的目的，在于创造一个没有被砸碎原因的新社会。然而，如果我们对社会机体的“病灶”失去警惕，罔顾对旧社会灭亡原因的借鉴，特别是对于滋生社会机体病源的体制缺陷视而不见，则无异于一个人在出现明显的肝病征兆后仍然嗜酒如命，其后果不言而喻。一个理智的、健全的社会并不在于它不会产生“机体疾病”，而在于它能够通过“疾病”及时体察到自身的体制缺陷，从而采取及时有效的完善制度措施来加以矫正。

我们所处的是一个社会变革的时代，随着经济的发展和社会的文明进步，应兴应革之事层出不穷。一切旧的、不适应社会发展要求的体制都在革除之列，而一些新的、符合社会发展潮流的体制的建立，同样时不我待。法律援助作为现阶段社会发展和文明进步的一个重要方面，通过发挥其它社会机制不可替代的职能作用，促进经济与社会的协调发展，以法律形式解决变革社会中的各种纷争，保持经济社会良性运行的态势，避免社会发展的失衡而导致社会动荡和冲突，是保障社会稳定的重要机制。

建立和实施法律援助制度既是一种司法改革，又是一项制度创新，其哲学意义在于，变革中的中国社会自我认识到法律机制上的重大缺陷，从而主动地建立一种司法救济机制来弥补这一缺陷。问题在于要把这种认识上升到国家和各级地方领导人的共识。在这一点上，我们不得不承认资本主义社会的统治者更要精明的多。当然，他们的目的是旨在保证资本主义社会不因矛盾冲突的不可解决而连同他们一起被炸得粉身碎骨。

创设司法制度的宗旨在于矫正社会的不公正，因此司法制度首先必须是公正的，亦即人们所谓“司法公正是社会不公正的最后防线”。以公正的司法程序，保证适用公正的法律规定作出公正的司法制裁，是“司法”的本质要求。然而，在某种程度上，司法过程的不公正和司法裁判结果的不公正已经是人们言之凿凿的问题，司法改革也因此提上了日程。法律援助制度的建立和实施尽管不能解决所有司法不公正的问题，但是，作为争取司法公正机制建立健全的努力之一，其深刻意义不仅旨在消灭不公正的司法结果，而且旨在于铲除产生这一结果的体制根源。

摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书

中国方正出版社1998年1月出版