天津市深化行政机关负责人出庭应诉工作
推进实质性化解行政争议的实践与思考

　　天津市委全面依法治市委员会办公室课题组

　　近年来，天津市大力加强法治政府建设，不断深化行政机关负责人出庭应诉工作，着力推进实质性化解行政争议。2019年，天津市行政机关负责人出庭应诉率仅为28.4%。面对行政机关负责人出庭积极性不高、法院督促行政机关出庭手段有限、司法行政部门推动行政机关应诉力度不够的局面，天津市委全面依法治市委员会办公室（以下简称天津市委依法治市办）针对这一涉及全市各级政府及其部门的工作，主动统筹解决，持续推进行政机关负责人出庭应诉工作不断取得实效。2020年至2022年，行政机关负责人出庭应诉率逐年分别提升至71.4%、93.64%、99.66%。

　　经过几年来全市的不懈努力，尽管解决了“告官不见官”的问题，但“出庭不出声”“出声不出彩”的问题仍然不同程度存在。面对工作仍需进一步深化的新形势，天津市委依法治市办就进一步深化行政机关负责人出庭应诉工作，培养干部法治自觉，提升行政机关负责人出庭应诉效果，促进行政争议实质性化解开展了系列调研，并及时转化调研成果，出台相关文件，提出破题之策。

　　一、实践经验

　　（一）加强党的领导，全面推动行政机关负责人履职出庭。2019年以来，天津市委依法治市办坚持总体谋划、分步实施、稳步推进，充分调动各区各部门党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责积极性，高度关注、亲自部署、大力推动；推动天津市高级人民法院（以下简称天津高院）细化工作举措、明确范围流程、加强统计分析；督促各级法院与同级司法行政部门建立重点数据季报沟通机制，强化部门联动，在全市上下形成重视和支持出庭应诉工作的良好氛围。

　　（二）完善制度建设，健全行政机关负责人出庭应诉机制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规，结合工作实际，天津市委依法治市办加强统筹，天津高院积极参与，制定出台了《关于加强和改进全市行政机关负责人出庭应诉工作的十项措施》；天津市政府办公厅印发《天津市行政机关负责人出庭应诉工作办法》，明确行政机关应当履行的职责、负责人的范围、应出庭案件的类型，进一步完善行政机关负责人出庭应诉制度，有效规范出庭应诉行为。

　　（三）抓住“关键少数”，发挥党政主要负责人示范引领作用。《天津市法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确规定，要加强和规范行政应诉工作，并对全市行政机关负责人出庭应诉率提出目标要求，引导各级政府及其部门自我加压、奋勇争先。全市法院加强与政府部门沟通协调，细化出庭通知流程，印制《行政机关负责人出庭应诉告知书》，督促行政机关负责人做好出庭准备。各级行政机关负责人带头出庭应诉逐渐成为常态，较好地发挥了“关键少数”在推进法治政府建设中的表率作用。

　　（四）狠抓监督考评，督促推动行政机关依法履职。2019年，天津市委依法治市办将行政机关负责人出庭应诉情况纳入全面依法治市考评，及时总结分析存在的问题，一对一进行反馈，强力推进全市行政机关负责人出庭应诉；2021年，将其列为法治工作重点数据统计内容。天津高院每季度对各级政府及其部门行政机关负责人出庭应诉情况进行统计分析，提出加强和改进行政机关负责人出庭应诉工作的意见建议。天津市委依法治市办及时以全市通报或工作提示等形式，督促有关区和部门不断改进行政机关负责人出庭应诉工作。

　　二、存在问题

　　（一）行政机关正职出庭应诉示范效应不够。行政机关多由分管法治工作的副职负责人出庭应诉，熟悉被诉行政行为实施工作的分管负责人出庭应诉较少。正职负责人鲜少出庭应诉参与庭审积极配合化解矛盾纠纷，带动各级行政机关负责人出庭应诉的示范效应还不明显，督促行政执法人员依法行政的表率作用还不充分。

　　（二）行政机关负责人主动出庭应诉积极性不高。当前，全市各级法院主要依据相关规定，采取通知的方式，明确要求行政机关负责人出庭应诉。行政机关负责人能够按照通知出庭应诉，但主动要求出庭应诉的极少。从实践来看，行政机关负责人出庭应诉案件占全部开庭案件的比例还有待进一步提高，例如，2022年，全市行政诉讼开庭案件2640件次，行政机关负责人出庭应诉案件2076件次，占比78.64%，行政机关负责人主动出庭应诉的意识仍有待增强。

　　（三）行政机关负责人“出庭不出声”的问题较为突出。有的行政机关负责人在出庭应诉过程中还存在出庭不愿出声、不敢出声、不会出声的问题。有的在庭前并未对应诉案件进行认真准备和分析，不熟悉案情，临阵磨枪，仓促出庭；有的在庭审过程中发声不表态，担心言多语失，对案件处理不发表明确的实质性意见；有的只为完成出庭应诉任务，“选择性”出庭应诉，常选择一些案情简单、矛盾纠纷较小、行政机关胜诉可能性大的案子“走过场、做样子”。

　　（四）行政机关负责人出庭应诉实质性化解行政争议效果不佳。尽管行政机关负责人出庭应诉率已显著提升，但有的行政机关负责人满足于表面到场，出庭应诉后不再跟踪关注后续矛盾纠纷化解情况，没有主动配合法院实质性化解行政争议，不善于发现问题并总结经验教训，对出庭应诉案件反映出的执法不规范等问题，缺乏举一反三意识，未能及时堵塞漏洞、补齐短板，导致类似问题再次发生，行政争议实质性化解成效不明显，行政审判定分止争的功能没有得到充分发挥。

　　三、原因分析

　　（一）监督考核评价机制落实有待强化。虽然已有相关法律法规对行政机关负责人履行出庭应诉职责作了相应规定，明确人民法院可以通过发送司法建议以及向同级人大常委会报告、向同级人民政府通报应诉情况等途径督促行政机关改进负责人出庭应诉工作，但由于实践中行政案件属地管辖等因素，对于行政机关负责人出庭应诉工作的考核监督弹性较大，且评价体系还不够健全完善，对行政机关缺乏硬性约束力，上述监督机制落实不够到位，在一定程度上影响了出庭应诉效果。

　　（二）行政机关负责人法治意识需要加强。部分行政机关负责人因官本位思想作祟，不能正确对待党和人民赋予的职权，未充分认识到通过抓“关键少数”出庭应诉示范引领各级党员干部依法行政的重要意义，还存在对行政机关负责人出庭应诉工作不够重视、怕丢面子、怕影响形象、担心败诉担责任等问题和对行政诉讼的排斥心理，贯彻落实出庭应诉制度的力度还不够大、主动性和自觉性还不够强，实质性化解行政争议的积极性还不够高。

　　（三）行政机关负责人出庭应诉能力有待提高。针对出庭应诉能力方面的专项培训不够多，部分行政机关负责人作为非法律专业人士，对相关法律知识掌握不够，对相关技能和庭审程序不够熟悉，寻求争议化解契合点的能力不足，出庭应诉水平不够高，习惯由公职律师、法律顾问等专业人员应诉答辩，导致一定程度上存在不够自信、不敢发声的情况，影响行政争议实质性化解效果。

　　四、破解对策

　　目前，天津市委依法治市办印发《关于深化全市行政机关负责人出庭应诉工作推进实质性化解行政争议的意见》，提出多项深化工作的具体举措。

　　（一）严格落实行政机关负责人出庭应诉的工作措施

　　1.规范正职出庭。行政机关主要负责人作为推进法治建设的第一责任人，对出庭应诉工作要亲自部署、亲自过问、亲自协调、亲自督办。行政正职负责人对复杂疑难、社会影响较大的案件要亲自出庭，充分发挥示范表率作用；未亲自出庭的，要及时向出庭的行政机关负责人了解庭审及争议解决情况。各级行政机关的案件争议实质性化解情况、败诉情况与全市同级行政机关案件争议实质性化解情况及败诉情况的平均水平存在差距的，该行政机关的正职负责人本年度要亲自出庭应诉，出庭应诉次数根据与同级行政机关平均水平的相差情况进行累进计算。

　　2.明确出庭范围。对于人民法院书面通知行政机关负责人出庭应诉的案件，因正当理由，行政正职负责人不能出庭应诉的，要由分管被诉行政行为实施工作的副职负责人出庭应诉；分管被诉行政行为实施工作的副职负责人不能出庭应诉的，要由参与分管的副职级别的负责人或者分管法治工作的副职负责人出庭应诉；参与分管的副职级别的负责人或者分管法治工作的副职负责人不能出庭应诉的，要由其他负责人出庭应诉，确保行政机关负责人出庭应诉实现“应出尽出”。对于非必须出庭的案件，鼓励行政机关负责人主动出庭应诉，促进行政争议实质性化解。天津高院定期统计“应出尽出率”和“主动应诉率”，报送天津市委依法治市办。

　　3.履行法定职责。行政机关负责人要高度重视出庭应诉工作，主动行使诉讼权利，积极履行诉讼义务，依法履职尽责，尊重法律权威。出庭前，要对案件事实、法律适用等情况进行了解，指导法制机构和业务部门做好案情分析研判，在法定期限内充分准备并按时提交委托手续、答辩材料以及相关证据、依据等。行政机关主要负责人应组织集体研究，初步拟定实质性化解方案，并对出庭负责人进行授权，便于其开展实质性化解工作。行政机关负责人要按时到庭参加诉讼，严格遵守法庭规则，充分参与法庭调查、法庭辩论以及最后陈述等环节。

　　4.提升应诉能力。行政机关负责人、相关业务部门负责人以及具体行使职权的工作人员、其他执法人员，要加强交流培训，提升出庭应诉能力和水平。人民法院、司法行政机关定期选取典型案例组织行政机关观摩学习；人民法院根据行政机关要求，结合审判实践开展行政执法培训；司法行政机关结合行政执法领域重点问题，组织召开专题讲座、座谈会等，通过上述方式分析行政机关负责人出庭应诉中存在的问题，交流实质性化解行政争议的经验做法。全面提升领导干部尊法学法守法用法意识，提升运用法治思维和法治方式分析解决问题的能力。

　　（二）着力提升行政机关负责人出庭应诉的工作质效

　　1.促进实质化解。对行政机关负责人出庭要致力于实质性化解行政争议。对行政相对人的诉求及理由是否合理、行政执法行为是否存在不足、相关制度是否需要健全等问题发表明确意见，对被诉行政行为所依据的规范性文件当庭予以说明，避免发表“尚需请示”“有待研究”等非实质性意见；结合行政相对人的诉求“对症下药”，提出化解方案。庭审结束后，行政机关负责人对于行政争议经协商未能当庭实质性化解的，要结合庭审情况研究其他化解方案并推动实质性化解；对于经协商就可实质性化解达成一致的，要督促相关部门尽快落实。人民法院要结合行政机关负责人出庭应诉情况，加大与行政机关协调沟通力度，形成实质性化解行政争议的合力。

　　2.实行应诉评价。对于行政机关负责人出庭应诉的表现及实质性化解争议的效果，人民法院应逐案评价。评价内容涵盖诉讼材料准备情况、意见发表情况、实质性化解情况等；评价标准分为“好”“一般”“差”三档。“好”指行政机关负责人主动出庭应诉，针对焦点问题发表针对性、实质性意见，且行政争议得到实质性化解；“一般”指行政机关负责人出庭发声，但行政争议未实质性化解；“差”指行政机关负责人应出庭而不出庭，出庭不发声、不回答问题、答非所问，导致矛盾激化。

　　3.实现以案促改。行政机关出庭应诉负责人在案件审理结束后，要督促推动本行政机关依法履行人民法院判决书、裁定书或调解书，并结合案件中反映的问题组织相关部门进行分析总结，改进工作。对于因超过起诉期限等程序性原因裁定驳回起诉的，或者诉讼方式无法解决行政争议的，要通过平等协商寻求多元化的解决途径；对于行政机关败诉的，要及时纠错，总结教训，举一反三，防止类似问题发生。人民法院发送司法建议的，行政机关要组织相关部门认真研究，及时整改行政执法行为或者行政管理活动中存在的问题，并在规定期限内向人民法院进行书面答复。

　　（三）建立健全行政机关负责人出庭应诉的工作机制

　　1.完善部门联动机制。各部门要结合出庭应诉工作实际，发挥组织协调职能，加强行政执法、行政复议与行政诉讼的衔接，健全完善行政机关与人民法院之间的协商沟通和信息共享机制。人民法院要对法治政府建设相关问题及时与行政机关沟通交流，共同促进行政审判水平和执法水平提升。行政机关要与人民法院对行政执法领域的重点问题进行研讨，统一执法标准，规范法律适用。对于人民法院的相关统计数据、行政审判白皮书以及司法建议等，行政机关要及时分析研究、不断改进工作。对于各类重大、敏感、复杂案件，行政机关负责人要积极配合人民法院组织研判、妥善处理，有效做好实质性化解工作。

　　2.开展“优差双评”工作。由天津市委依法治市办组织、天津高院具体实施，每年开展行政机关负责人出庭应诉案件“优差双评”工作，由天津高院评选“示范优案”、评查“典型差案”。通过典型案例以案释法、以案析理，及时指出行政机关行政执法中存在的问题，总结行政争议实质性化解经验，宣传各区各部门负责人出庭应诉推进实质性化解行政争议的有效做法，达到“解决一案，化解一片”的示范效果，努力形成以提高应诉能力推进实质化解、以实质化解提升执法水平、以提升执法水平减少行政争议的良性循环。

　　3.落实监督追责机制。认真执行行政机关负责人出庭应诉责任追究制度。被诉行政机关负责人违反该意见，无正当理由不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭，或者未经法庭许可中途退庭的，以及被诉行政机关负责人出庭应诉但未及时对诉讼中发现的问题予以纠正，导致因同类问题反复引起行政争议或多次判决败诉的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等规定，对相关责任人员予以严肃处理。

　　（《中国法治》杂志责任编辑：辛金霞）