清理不合理罚款
在法治轨道上推进监管方式改革创新

　　中国政法大学法治政府研究院院长、教授 赵鹏

　　日前，国务院发布了《关于取消和调整一批罚款事项的决定》（以下简称《决定》），对涉及违反法定权限和程序设定的，不适应经济社会发展需要、有违“放管服”改革精神、不利于优化营商环境，或者有失公允、过罚不当的，以及可采取其他方式进行规范或管理的不合理罚款事项予以取消和调整。这对于深化行政执法体制改革，降低市场运行成本，优化营商环境具有重要意义。

　　罚款的目的在于督促行政相对人遵守法律法规规章设定的义务，推动行政任务的履行和监管目标的实现，进而维护社会秩序和公共利益。然而，实践中还存在下位法超越上位法范围设定罚款，罚款与违法行为性质和社会危害程度不成比例，监管要求与经济社会现实不匹配等问题。

　　清理不合理的罚款事项，其根本目的在于以此为手段，在法治轨道上推进监管方式改革创新，确保行政机关有效规制经济社会运行中出现的问题，避免不合法、不必要的措施带来的社会成本，推进以人民为中心的法治建设进程。就此而言，此次清理中的一些工作思路、做法，有效回应了实践中的相关问题，值得总结和推广。

　　其一，及时清理不一致、不适应的规定，提升法律规范体系的统一性、协调性。法律规范体系的统一、协调，是国家治理达到一定境界的标尺，也是政府依法行政的基础。《决定》取消了一批违反法定权限和程序设定的罚款事项，明确要求与上位法保持一致、按照相关法律法规的要求进行监管，这对于推进法制统一具有重要意义。伴随社会分工的精细化，法律和监管也会呈现功能分化的趋势，与此同时，不同的法律法规规章也就容易交叉重叠，这种情况虽然无法完全避免，但过度的重复、冲突会给基层执法和企业群众带来困扰。《决定》在标准化、产品质量这些重叠交叉较多的领域进行清理，并明确了如何制定替代监管措施，就是对这一现象的回应，其推行将有利于减少法律规定的冲突，推进法律规范体系的协调。

　　此外，法律规范体系还需要动态适应经济社会发展的现实，反映全面深化改革的要求。政府职能的转变，不仅意味着在市场准入等前端推行管理理念、管理方式的变化，也需要后端相关行政处罚规则的调适。例如，有关行政许可改为备案后，以前的无证从事相关经营活动与现在未备案从事相关经营活动，就应当有不同的法律定性：前者属于经营行为本身不具有合法基础，应当给予相对严格的处罚；后者则不宜直接认定为经营行为本身违法，应当定位为未履行附带性的情况报告义务，因而可以不予处罚或者给予相对较轻的处罚。再如，在政府职能转变的背景下，认证制度需要适度淡化管制色彩，推进市场化改革并动员社会自我规制，有关罚款数额设计等就需要相应调整。《决定》对这些问题均有部署，体现了坚持改革和法治相统一相协调，推动法律规范体系整体动态演进的思路。

　　其二，取消对细微程序性违法的罚款，推动监管体系聚焦实质性风险。对企业生产经营活动的监管要求，既有结果导向的，即要求最终产品、服务满足一些实质性的标准；也有程序导向的，即对生产经营过程、企业内部管理流程等提出要求。从人民群众的期待而言，核心是最终的产品、服务能够满足安全、品质等方面的实质需求。但是，在一些情况下，仅仅对终端产品、服务进行监管是不充分的，法律规范也会从程序性规制的角度出发，对生产经营者提出诸如报告、建立档案、记录等方面的程序性要求。

　　然而，违反这些程序性要求的性质和社会危害程度，在不同的情境下差异较大。对一些涉及公共安全或者属于关键控制节点上的程序违法，需要通过罚款来维护监管秩序，防范危险发生。而一些细微的程序违法，就不宜通过罚款来威慑，因为通过行政机关督促整改等方式，就可以达到监管目标。《决定》取消此类罚款并提出新的监管思路，契合了生产经营活动的内在逻辑，有利于降低企业的合规成本。

　　这一改革思路更重要的意义还在于，它实质上是要求监管部门避免不分情景、事无巨细地对所有违法行为都予以处罚，甚至以罚代管，而是强调用更加多元、系统的方式来推动企业合规经营，并将有限的执法资源聚焦于真正有社会危害的行为。这种基于风险、更具回应性的监管架构，有助于创造出良好的社会秩序。

　　其三，积极回应技术变化，建设智能高效的监管体系。特定的技术水平总是设计监管制度的重要考虑因素，而一旦新技术解决了监管规则原本意图解决的问题，转变监管方式就应当被提上日程。《决定》取消了一批对未按照要求携带相关证件、文书行为的罚款，就是这一思路的体现。应当说，这些罚款曾经是必要且有效的，因为它有助于保障监管部门快速、高效地核实相关情况。但是，伴随新技术在监管执法中的普及，这些要求的意义已经不再明显，相应罚款的合理性也就存在疑问。因此，《决定》取消此类罚款，并强调通过信息化等手段进行查验和监管，体现了与时俱进的监管思路。

　　“十四五”规划提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，这要求行政执法也应当积极利用技术创新成果。因此，用包括取消相关不合理罚款在内的规则调整，来回应甚至“倒逼”技术的应用，是实现政府治理体系“智能高效”的内在要求，也是建设数字法治政府的应有之义。