出台《行政执法监督条例》 在法治轨道上开展行政执法监督

　　中国政法大学教授 曹鎏 

　　国务院审议通过的《行政执法监督条例》（以下简称《条例》），是对多年来我国行政执法监督体系战略部署深化落实的重要立法成果，标志着我国行政执法监督工作迈入法治化的新阶段。作为我国党和国家监督体系中的行政系统内部监督机制，行政执法监督是确保行政执法严格规范公正文明的重要防线。《条例》从体制、机制、职责、范围、方式、处理、保障和法律责任等全要素维度夯实行政执法监督法治化的保障，必将为行政执法监督的高质量发展，进而促进行政执法质效的提升，提供强大法治引擎。 

　　一、全面理解立法目标体系，确保行政执法监督功能的发挥 

　　《条例》第一条开宗明义确立了涵盖加强和规范行政执法监督工作，促进严格规范公正文明执法，提升依法行政水平，强化法治政府建设在内的多维立法目标体系。这一立法宗旨是对行政执法监督规律的总结以及行政执法监督功能的诠释。在行政执法自身规范层面，《条例》着眼于通过刚性约束与内部监督，力求解决长期以来执法实践中存在的运动式执法、选择性执法以及不作为、乱作为等突出问题，倒逼行政执法质量实现整体跃升。在法治政府建设层面，《条例》强调权力运行的法治化，确保执法权始终在法律的框架内行使，通过执法监督权的有效行使，填补法治政府建设中的短板与弱项。在现代化治理层面，《条例》回应了中国式现代化建设对高效能治理的迫切需求，力求通过高质量的执法监督，营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。 

　　建立健全行政执法监督制度是党的十八大以来党中央全面推进依法治国的重要战略部署。党的十八大以来，习近平总书记高度重视行政执法监督工作，先后作出一系列重要指示、批示，为构建全面完善的行政执法监督工作体系提供了根本遵循、指明了前进方向。《条例》的出台，将党的十八大以来关于行政执法监督的政策要求和改革成果转化为法律规范，实现了行政执法监督从实践探索到全要素法治化规制的历史性跨越。这不仅是对既往实践经验的总结提炼，更是对未来行政执法监督工作的基本要求。通过立法形式确立行政执法监督在法治政府建设中的地位，为行政执法监督工作始终在法治轨道上行稳致远奠定了坚实的法律基石。 

　　二、准确把握行政执法监督的运行机理，增强行政执法监督的治理效能 

　　行政执法监督要真正“长出牙齿”、发挥实效，必须在监督的全面性、穿透性以及刚性约束力上下功夫，并充分利用现代技术手段赋能，实现治理效能的最大化。《条例》构建了一个全方位、全流程的监督体系，其监督的全面性体现在涵盖执法主体、执法人员、执法制度、执法程序、执法行为等全要素。监督的穿透性要求透过具体的执法行为，洞察背后的制度漏洞和机制障碍，深入剖析违法行为产生的根源，这也是将行政执法监督优势转化为国家治理效能的充分体现。无论是制发行政执法监督督办函、意见书，还是通过行政执法监督决定书，均旨在从源头上解决普遍性、系统性问题，实现“办理一案、治理一片”的集成效果。这种刚性约束力赋予了监督机构依法监督的强制力，确保监督意见能够真正转化为执法机关的整改行动。 

　　面对海量的执法数据，数智赋能是提升行政执法监督效能的必由之路。数字中国建设是推进中国式现代化、发展新质生产力的重要引擎，行政执法监督数字化建设应成为数字政府的重要组成部分。《条例》第三十七条明确提出提升全国行政执法监督信息一体化水平，运用大数据、云计算、人工智能等对行政执法过程中存在的问题进行快速预警。这意味着行政执法监督转向“数智治理”的新模式。通过全国互联互通的监督信息平台，可实现对海量执法数据的实时归集与智能分析，精准识别执法风险点，打破信息壁垒。这种技术驱动的监督模式，极大地提升了监督的精准度与时效性，推动行政执法监督从侧重事后督导向全流程监督全面转型。 

　　此外，《条例》在彰显监督刚性同时，又注重监督程序的完整性。《条例》第三十条规定，行政执法机关对行政执法监督机构作出的处理结果有异议的，可以向其提出并说明理由，行政执法监督机构应当及时处理。这并非削弱监督权威，而是在行政系统内部引入了程序正义的理念，有助于监督机构更全面地了解事实真相，确保监督结论的客观、公正与准确。这种制度设计，既保障了监督的严肃性，又增强了监督结果的可接受性。 

　　三、强化行政执法监督的工作要求，彰显其独特优势 

　　党和国家监督体系是确保党和国家长治久安的重要机制，行政执法监督作为该体系的重要组成部分，具有独特的运行场域和功能优势。《条例》第四条确立了“预防与纠错并重”的原则，这是行政执法监督的显著特征。行政执法监督强调关口前移，注重源头治理。通过对行政执法体制改革、行政执法主体资格管理、行政裁量权基准落实等情况的监督，行政执法监督能够在违法行为发生之前构建起一道坚固的防线。这种“治未病”的监督模式，能够以最小的行政成本避免行政争议的发生，保护公民、法人和其他组织的合法权益不受非法侵害。 

　　行政执法监督的独特优势，还体现在其作为行政系统内部监督的定位上。依据宪法，上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对所属部门具有领导权和监督权。行政执法监督正是行政层级监督的制度化表达。相比于外部监督，这种内部监督具有信息获取更直接、专业性更强、效率更高的特点。行政执法监督机构身处行政系统内部，熟悉行政管理的运作规律和业务流程，能够更准确地把握执法中的难点和痛点，提出的监督建议往往更具操作性和针对性。同时，内部监督能够通过行政命令、考核评价、责任追究等行政手段，迅速调动行政资源进行整改，具有极强的执行力。正是依靠《条例》赋予的行政命令、责任追究等刚性手段，确保行政机关能够将“刀刃向内、勇于自我革命”的政治要求转化为制度行动，不断提升行政执法的质量和依法行政水平。 

　　四、坚持系统思维，注重解决与相关监督机制的协同衔接问题 

　　法治政府建设是一个系统工程。行政执法监督的高质效发展，还需从整体主义系统观出发，妥善处理好与其他监督机制的衔接关系，进而形成监督合力。《条例》第三十三条专门就行政执法监督与监察监督、政府督查、行政复议、行政诉讼等机制的衔接作出了规定，体现了协同联动。在处理与行政复议、行政诉讼的关系时，必须明确各自的功能定位。行政复议和行政诉讼侧重于个案救济，而行政执法监督则更侧重于对执法活动的宏观管理和综合纠偏。对于已进入复议或诉讼程序的案件，行政执法监督应避免重复监督。同时，应建立信息共享和结果互认机制，行政执法监督机构可以从复议和诉讼反映出的共性问题中，查找制度漏洞，转化为专项监督线索，推动行政执法机关举一反三，从源头上减少类似争议的发生。 

　　协同联动的核心在于整合资源、形成合力。行政执法监督应当主动加强与纪检监察监督的贯通协同。行政执法监督主要聚焦于“事”的合法性与合理性，而纪检监察监督则聚焦于“人”的廉洁性与职务行为。执法乱象背后往往隐藏着作风问题甚至腐败问题。因此，建立线索移送机制至关重要，将行政执法人员违反条例规定或者涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索按程序向监察机关移送，形成“对事监督”与“对人监督”的无缝衔接。同时，要注重与社会监督的互动，对通过涉企行政执法诉求沟通机制、政务服务便民热线等渠道反映的行政执法问题线索及时进行研判，确定重点监督事项。只有构建起左右协同、上下贯通、内外联动的监督大格局，才能真正释放《条例》的制度红利，确保行政执法活动始终在法治轨道上运行，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障。