我国行政执法监督制度建设的里程碑式立法

　　中国政法大学教授 焦洪昌

　　行政执法监督是上级行政机关对下级行政机关的行政执法工作进行的全方位、全流程、常态化、长效化的内部层级监督，是党和国家监督体系的重要组成部分，是统筹行政执法工作的基本方式，对促进严格规范公正文明执法、全面提升行政执法质效、强化法治政府建设、推进全面依法治国具有重要意义。日前，《行政执法监督条例》（以下简称《条例》）正式颁布，这是我国第一部关于行政执法监督制度的国家层面专门立法，标志着具有中国特色的行政执法监督进入全面法治化的新发展阶段。 

　　一、《条例》的出台是我国行政执法监督制度建设的里程碑 

　　行政执法监督制度是我国法治建设的一项重要基础性制度，《条例》是在改革开放40多年的理论创新与实践探索基础上应运而生的。 

　　从理论层面看，《条例》的出台是我国宪法中国家权力监督理论的最新成果。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。宪法作为国家根本法，是国家政治和社会生活的最高法律规范。我国《宪法》第八十九条第（十三）（十四）项、第一百零八条以及《国务院组织法》第十七条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第（三）项等都规定了行政机关内部层级监督的内容，强调健全行政监督制度，加强行政执法监督工作，强化对行政权力运行的制约和监督。《条例》的出台是坚持依宪治国、依宪执政，把宪法规定、宪法原则和宪法精神贯彻到行政立法工作中的生动体现。从上世纪80年代开始，我国学者就展开了关于行政执法监督制度的研究。特别是近年来，一些参与法治政府建设实践的学者加强对行政法前沿问题的研究，聚焦行政执法“三项制度”、行政执法裁量权基准制度、行政执法案卷评查制度、行政执法责任制等方面开展学术研究，指导法治实践。《条例》中关于“行政执法监督工作坚持统筹协调，增强系统性、整体性、协同性，遵循规范与指导并重、预防与纠错并重、监督与保障并重原则”“促进严格规范公正文明执法，提升依法行政水平，强化法治政府建设”以及行政执法监督方式的内容等，都体现了法治政府建设理论的研究成果。 

　　党的十八大以来，行政执法监督工作进入全面推进、整体提升、快速发展的新阶段，2025年在全国范围开展规范涉企执法专项行动，强力纠治涉企执法突出问题，为《条例》出台提供了最新、丰厚、生动的政策和实践沃土，同时也将实践中行之有效的经验、做法提炼上升为立法规范。 

　　二、《条例》的出台对优化法治化营商环境具有重要的促进作用 

　　法治是最好的营商环境。《条例》注重从制度上加强行政执法监督工作的系统性、整体性和系统性，通过构建全方位、全流程、常态化、长效化的行政执法监督体系，督促纠治行政执法突出问题，提升行政执法质效，保障法律法规正确实施，进一步稳定市场预期、增强企业投资信心，为优化法治化营商环境注入强劲法治动力。 

　　（一）有利于进一步推进严格规范公正文明执法。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。《条例》将促进严格规范公正文明执法作为立法宗旨之一。在监督范围上，明确行政执法监督机构对行政执法机关贯彻落实党中央、国务院关于行政执法工作的重大决策部署，落实行政执法各项制度，依法开展行政执法等进行监督，组织推动行政执法规范化、正规化、专业化、数字化建设。在监督处理上，进一步落实行政执法责任制和责任追究制度，明确通过制发行政执法监督督办函、行政执法监督意见书、行政执法监督决定书等方式督促行政执法机关及时纠正行政执法问题，进而形成“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的监督闭环 。 

　　（二）有利于进一步提高行政执法质量。《条例》通过创新监督方式、强化技术赋能，推动行政执法质量实现系统性提升。在监督方式上，强调综合运用日常监督、重点监督、专项监督等方式，形成点线面相结合、协同发力的系统性监督网络。在信息技术支撑上，明确提升全国行政执法监督信息一体化水平，运用大数据、云计算、人工智能等对行政执法过程中存在的问题进行快速预警，实现精准、高效、实时监督。通过数字赋能，落实“让人民群众在每一个执法行为中都看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义”的要求。 

　　（三）有利于进一步维护企业合法权益。《条例》充分总结开展规范涉企行政执法专项行动的经验做法，明确规定行政执法监督机构对企业和群众反映强烈、产生重大社会影响的典型性、代表性行政执法突出问题进行重点监督。行政执法监督机构对通过涉企行政执法诉求沟通机制、政务便民服务热线等渠道反映的执法问题线索及时进行研判，这些规定为企业合法权益筑牢法治屏障。同时，《条例》将行政裁量权基准等执法标准制度执行情况列入监督范围，这有利于进一步统一执法裁量基准，有效解决因裁量权行使不当造成的“类案不同罚”问题，为企业健康发展提供统一、稳定、可预期的发展环境。 

　　三、在党的领导下推动行政执法监督与其他监督方式形成监督合力 

　　党的领导是中国特色社会主义法治之魂。行政执法监督工作要始终坚持党的领导。《条例》明确规定，行政执法监督工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，推动实现行政执法政治效果、法律效果和社会效果有机统一。行政执法监督作为统筹行政执法工作的基本方式，要把党的领导贯彻到行政执法监督工作的全过程各方面。 

　　党和国家监督体系是确保党和国家长治久安的重要机制。在党和国家监督体系的总体框架中，我国已经形成了以党内监督为主导，人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调的权力制约和监督体系。行政执法监督属于行政监督，是行政机关内部的层级监督制度，是聚焦下级行政机关行政执法工作开展的监督。行政执法监督应当加强与其他各类监督有机贯通、相互协调，形成监督合力。《条例》要求建立健全有关信息沟通、线索移送、结果共享等机制。一方面，总结规范涉企执法专项行动的经验做法，加强与监察监督的贯通协同，健全信息共享和线索移送机制，按照规定程序向监察机关移送行政执法人员违反本条例规定或者涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索。另一方面，建立健全行政执法监督与政府督查、行政复议、行政诉讼等的协作机制，避免重复监督，减轻基层负担，对于符合行政复议、行政诉讼受理条件的行政争议，引导当事人依法申请行政复议、提起行政诉讼；对于已经进入行政复议、行政诉讼程序的行政争议，行政执法监督机构不重复监督。 

　　笔者相信，《条例》的实施必将成为法治政府建设的重要驱动力，其蕴含的制度创新与规范价值，将为高质量发展提供坚实的法治保障。