强化自然保护区顶层制度设计 提高科学化、精细化管理水平

海南师范大学教授 徐基良

　　我国幅员辽阔、陆海兼备，自然地理环境独特，气候类型复杂多样，涵盖了森林、草原、湿地、荒漠、海洋等各种生态系统，是世界上生物多样性最丰富的国家之一。其中，90％以上的陆地生态系统类型在自然保护区得到有效保护。1994年颁布实施的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称现行条例）对规范自然保护区的保护管理发挥了十分重要的作用，但也存在对不同类型自然保护区管理“一刀切”的问题。新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称条例）创新性地引入差别化管控措施，标志着我国自然保护区从机械化的管理模式，向更加科学化、精细化的治理方式转变。条例第二十八条明确规定，在确保主要保护对象安全和不损害生态功能的前提下，可基于科学论证实行差别化管控，并明确了3类可实行差别化管控的情形，这是实现严格保护与合理利用平衡的核心举措。

　　一是主要保护对象为自然遗迹的自然保护区，可以在核心保护区建设必要的防护、陈列、展示等设施，开展古生物化石调查发掘以及适度的科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动。我国现有地质遗迹类自然保护区100多个，总面积超140万公顷。与野生动物等其他类型保护区不同，有限的人为活动对地质遗迹类保护区影响较小，可以开展适度的科普教育等活动。例如，河南南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区的主要保护对象为恐龙蛋及恐龙骨骼化石，其核心保护区中尚未开挖的化石分布区域上需要建设必要的防护设施，而已经开挖的部分则在建设必要的防护设施外，还需建设部分陈列和展示等设施，以开展适度的自然教育、科普宣传等活动。再如，天津市蓟县中上元古界国家级自然保护区，主要保护对象为中新元古界地层剖面，亟须在其剖面修筑必要的防护设施以确保该剖面安全，同时也应建设部分陈列、展示等设施，开展科普宣传等活动。

　　二是主要保护对象位于地下的自然保护区，其核心保护区地上部分可以按照一般控制区保护和管理。按照现行条例的规定，自然保护区地上、地下实行统一的管控要求，管理不够科学精准。例如，河南南阳恐龙蛋化石群国家级自然保护区位于河南省南阳市伏牛山南麓，总面积78015公顷，涉及4个县24个乡镇，有上万人口。按照现行条例的规定，自然保护区区域内一些必需的道路、输变电线、燃气管线等线性基础设施建设无法获得审批手续。实行分层分类的差别化管控，将部分保护价值较高的位于地下的区域纳入核心保护区实行严格保护，将地上部分按照一般控制区保护和管理，可以在实现严格保护的前提下更好地保障原有居民生产生活和重要基础设施建设。另外一个典型的例子是北京石花洞自然保护区，该自然保护区以石花洞为主要特色，是中国北方温带半干旱半湿润气候岩溶洞穴的典型代表。其主要保护对象石花洞位于地下，其地表部分完全可以按照一般控制区实施管理。

　　三是自然生态过程、主要保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的自然保护区，可以实行季节性差别管控措施。如云南会泽黑颈鹤国家级自然保护区，总面积为129平方公里，主要保护对象为黑颈鹤及其越冬栖息的湿地生态系统。保护区内现有2个乡镇8个行政村2万多居民。黑颈鹤等鸟类长期依赖于原住居民农耕生产获得食物来源，人和鸟之间已经形成一种稳定的共生关系。现行条例关于禁止任何人进入自然保护区的核心区的规定，不仅严重限制了当地居民的生产生活，也会对鸟类觅食产生影响。在全国范围内，也还有不少类似这种自然生态过程、保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的自然保护区。条例规定，允许在这样的自然保护区实行季节性差别管控措施，即：可以在鸟类越冬期，对核心保护区实行严格保护，原则上禁止人为活动；在鸟类迁离的季节，核心保护区可以按照一般控制区进行管理，允许当地居民正常生产劳作。这一规定是适应此种类型自然保护区的保护管理实际的，对于更好地统筹保护与发展的关系，促进人与自然和谐共生具有重要意义。

　　在保护范围内实施差别化管控措施，条例是有先例可循的。2026年1月1日起施行的国家公园法第三十一条规定，在国家公园特定区域可以实行季节性差别管控措施，国家公园总体规划可以对国家公园一般控制区规定差别化管控措施。此次条例修订与国家公园法的规定相协调，规定在自然保护区内实施差别化管控措施，是构建科学、合理、高效的自然保护区管控体系的必然要求。需要注意的是，任何差别化管控措施的制定与执行，都必须经科学论证，并且在确保主要保护对象安全和不损害生态功能的前提下进行。这集中体现了生态文明法治建设中的治理智慧，将会极大促进生态保护、民生改善与绿色发展的统一。