促进化解行政争议主渠道目标实现的标志性立法

　　中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，国家监察与反腐败研究中心主任 曹鎏

　　国务院常务会议审议通过了行政复议法实施条例修订草案（以下简称“新条例”），这意味着我国以2023年修订的行政复议法（以下简称“新法”）为支撑、以新条例为核心配套并统摄多部规章与规范性文件的行政复议制度体系已完成系统性重塑并趋于成熟。新条例在新法确立的“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”法定定位基础上，立足于行政法规的实施性与执行性功能，通过更为精准、细致的制度供给夯实主渠道目标得以实现的具体路径。行政复议化解行政争议的主渠道定位，是习近平法治思想在法治政府建设中的原创性成果与生动实践。新条例的出台，正是落实这一重要理念的系统性制度深化，通过将预防调处化解争议的制度意蕴转化为规范行政权力、优化营商环境的实践优势，充分彰显了高质效行政复议在推动法治政府建设率先突破、护航有效市场与有为政府良性互动的独特作用。

　　一、强化“以人民为中心”的价值立场，突出行政复议的政治功能

　　行政复议既是解决行政争议的法定程序，也是体现人民监督政府的政治制度设计。为充分发挥这一政治功能，新条例将为民宗旨转化为具体的法治规则，通过构建便捷的权利救济渠道，客观回应社会公众对纠纷化解机制的期待，夯实了复议为民的制度根基。在保障知情权方面，新条例明确规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务可能产生不利影响的，行政机关应当依法告知其申请行政复议的权利与期限，从源头上保障了相对人的监督权与救济权。在受理审查环节，新条例夯实了“应收尽收”准则，明确规定提出行政复议申请除不符合法定的受理条件外，行政复议机关必须受理。这一负面排除的立法模式，切实降低了制度层面的启动门槛。为适应信息化需求，新条例还赋予线上与线下复议活动同等的法律效力。行政复议作为内部层级监督制度，通过畅通申请渠道，将由外而内的人民监督转化为由上而下的行政监督。申请人的复议行为是对行政权力运行的依法监督，进而激活了行政系统内部的纠错机制。这种将人民监督与行政监督有机结合的机制，实现了外部监督向刀刃向内自我监督的转化，在提升行政争议化解效能的同时，切实增强了人民群众的法治获得感，进一步夯实了法治政府建设的民本基础。

　　二、注重压实“关键少数”职责，确保复议机关、复议机构和复议委员会有效运转

　　为进一步深化行政复议体制改革成果，新条例从组织法层面进一步明确了行政复议机关、行政复议机构以及行政复议委员会的职责定位。为落实“行政首长负责制”，新条例明确规定县级以上地方人民政府行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任。通过压实“关键少数”履行法治建设第一责任人职责，能够确保新条例中规定的“行政复议工作责任制”以及“行政复议纳入本级政府目标责任制”等条款施行。为防止“官官相护”，新条例建立了行政复议委员会实质运转制度，明确了决策与咨询功能的具体场景，前者体现为召开全体会议审议重大事项、解决共性问题，后者适用于个案咨询，明确要求复议机构在报请签发决定时必须附具咨询意见，不采纳的须专门说明理由。新条例设置的严格的程序规则，能够在制度上形成对行政复议委员会功能虚化弱化的防范，将引入外部专家的超脱中立专业优势与内部层级监督有机融合，在激发行政机关自我纠错动力的同时，有助于提升复议审理组织的专业性与公信力，为推进看得见的正义夯实了主体保障。

　　三、深化合法性与合理性审查标准体系，以实质法治助推有为政府建设

　　新条例在新法基础上深化了合法性与合理性并重的审查标准体系，为形式法治向实质法治转型夯实了制度保障。首先，受案范围实现了实质性拓展，将失信惩戒类决定以及教育行政部门有关特定申诉处理等纳入复议范围。新条例明确了行政协议的具体类型，这意味着我国行政协议制度有了实体法依据。新条例突显了复议制度对“有为政府”建设的直接助推作用，其不仅将政府特许经营、征收征用补偿等明确列入行政协议的审查范畴，还规定复议机关可决定被申请人依约履行协议，通过纠治行政违约与怠于履职现象，倒逼政府积极践行契约义务与公共服务职能，防止“新官不理旧账”。在明确受案边界的基础上，为畅通审查入口，新条例进一步细化了复议前置的程序衔接。例如针对行政机关认为申请公开的政府信息属于法定不予公开情形而决定不予公开的行为，明文规定应当依法先申请行政复议，从而界定了双重审查体系的法定前置要件。当案件进入实体审理环节后，为确保审查的穿透力，新条例实现了彰显“公平正义观”的比例原则的法定化，其明确规定“内容不适当”包括“违背行政管理目的”及“超过必要限度”等情形，为有效规制行政裁量权确立了客观标尺。上述规范体系的系统落地，在保障复议申请人合法权益的同时，能够有效防范公权力的滥用与懈怠，确保行政管理既不越位也不缺位，从而以实质法治的高效能全面助推有为政府建设。

　　四、激活行政监督优势，推进争议的全周期治理

　　新条例明确将“推动行政争议实质性化解，促进从源头上预防和减少行政争议”确立为修法宗旨。要在文本中落实这一宗旨，就需要突破“就案办案”的局限，将行政复议的内部层级监督优势贯穿于纠纷治理的全周期。新条例通过丰富监督手段、完善决定体系，构建了从源头预防到实质修复的制度闭环。在前端溯源治理层面，新条例细化了行政复议建议书制度，明确复议机构发现规范性文件实施中存在普遍性问题时，可提出完善建议，发挥了由点及面的源头预防效能。在中端程序规制层面，新条例明确了驳回行政复议申请的具体情形，如对缺乏事实和法律依据经释明仍坚持申请，或因不可抗力无法履行法定职责的，依法予以驳回。这一机制有效阻却了非实质性诉求，防范了程序空转，提升了解纷资源的配置效率。在末端实质救济层面，新条例在行政赔偿方面设定了“应赔尽赔”的刚性要求，明确应当赔偿且能确定方式的，必须作出具有明确赔偿内容的决定；原赔偿数额确有错误时可依法直接作出变更决定。这种从关注案卷审查向强调“实质救济”的转变，确立了纠纷一次性解决的裁决标准，使行政复议真正成为化解社会矛盾、维护公平正义的坚实屏障。通过上述制度安排，新条例将复议监督优势转化为治理效能，有助于破解“案结事不了”的实践困境，并构建起全覆盖、全闭环、可穿透的争议化解法治轨道。

　　新法与新条例明确的主渠道目标之实现，既需要完备的规范体系，更依赖高素质的人才队伍作为实施保障。新条例实施后，应加快推进行政复议队伍专业化职业化建设。国家层面有必要尽快启动行政复议员改革试点，同步建立行政辅助人员队伍，构建符合行政复议特点和规律的评价考核及履职保障机制。结合《2026年国务院政府工作报告》关于纵深推进全国统一大市场建设的重点部署，行政复议在优化法治化营商环境方面大有可为。在具体实践中，复议机关应聚焦涉企争议的实质化解，依法纠正违规干预市场、地方保护及市场分割等行政行为。同时，应当充分运用对涉企规范性文件的附带审查机制，倒逼行政机关清理妨碍公平竞争的政策规则。通过对“制度壁垒”与“隐性门槛”的法治出清，行政复议既能维护经营主体的合法权益，又能在更广维度上促进生产要素的自由流动，为全国统一大市场的构建夯实法治根基。展望未来，随着新法和新条例的深入实施与配套队伍保障机制的日臻完善，行政复议必将在保障全国市场规则统一、护航经济社会高质量发展中注入持久且坚实的法治动力。