一部推动行政复议法治保障体系完善的重要立法

　　中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、研究员，中国法学会行政法学研究会副会长兼秘书长 李洪雷

　　法治保障体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，它由政治保障、队伍保障、人才保障、经费保障、科技保障、文化保障等维度共同构成，涵盖了党的领导、队伍建设、人才培养、科技应用、财政投入、文化建设等各方面工作，为法治的正常运行和健康发展提供不可或缺的支撑。行政复议作为行政救济体系中的核心环节，其制度完善程度直接关系到公民权利保障的实效，也影响着法治政府建设的进程。2023年《中华人民共和国行政复议法》完成修订并于2024年1月1日起施行，加之此次新修订实施条例的出台，标志着我国行政复议制度进入了一个全新的发展阶段。新实施条例系统回应了行政复议在化解行政争议、监督依法行政中的功能定位，与《中华人民共和国行政复议法》共同构建起一个方向明确、组织健全、保障有力、效能突出的制度框架。

　　政治保障在法治保障体系中居于首要位置，其核心在于坚持党的领导，确保法治建设沿着正确方向推进。行政复议作为行政机关内部监督与公民、法人和其他组织权利救济的重要机制，其政治保障的根本任务，就是确保行政复议工作始终服务于推进国家治理体系和治理能力现代化大局。新实施条例在这一层面作出了具有统领意义的制度安排。行政复议委员会主任由本级人民政府负责人担任，这一安排将行政复议工作提升到政府核心议事日程，确保复议工作在党委领导下的政府工作全局中得到统筹推进。将行政复议工作纳入本级政府目标责任制，建立健全行政复议工作责任制，从制度层面确立了复议工作的政治定位和领导责任。上级行政复议机关通过定期组织检查、抽查等方式对下级工作进行监督，这一纵向机制的完善，使复议工作能够在统一规范的要求下运行。政治保障还体现在行政复议与监察监督的贯通协同上，信息共享和线索移送机制的健全，使得行政复议过程中发现的违纪违法问题能够及时移送监察机关处理，形成监督合力。正是这种制度化安排，让行政复议不再局限于法治机构的“单打独斗”，而是被纳入法治政府建设的整体布局，成为推进国家治理现代化的重要力量。

　　队伍保障指向的是建设一支高素质、专业化的法治工作队伍。行政复议工作的质量，归根结底取决于复议队伍的能力和素质。长期以来，行政复议机构普遍面临“人少案多”的现实困境，行政复议工作人员往往身兼数职，专业能力参差不齐，难以有效应对日益复杂的行政争议化解需求。新实施条例针对这一问题作出了系统性回应，明确要求依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这一规定从立法层面为地方解决编制不足、人员短缺问题提供了依据，成为队伍保障的基础性安排。在办案组织形式上，规定行政复议机关审理行政复议案件应当由两名以上行政复议人员参加，适用简易程序的可以由一名行政复议人员审理。合议制度的引入，改变了以往“单人独审”的模式，通过集体决策提升了复议决定的公正性与权威性，同时也对复议队伍的规模和协同能力提出了更高要求。被申请人应当指定一至两名工作人员作为代理人参加行政复议，不得仅委托律师担任代理人，这一要求确保了行政机关对复议程序的实质性参与，强化了队伍之间的有效对接。

　　与队伍保障紧密关联的是人才保障，它关注的是法治人才的培养与专业化发展。法治保障体系不仅需要“有人办案”，更需要“有专业的人办好案”。新规定在人才保障层面作出了具有突破性的制度安排。行政复议机关应当采取有效措施，支持和保障行政复议人员依法履职办案，更为重要的是，对行政复议人员及其近亲属实施报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害、威胁恐吓、滋事骚扰等违法行为的，依法给予处分、治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。人身安全保护机制的建立，使行政复议人员能够解除后顾之忧，依法独立行使职权，这是人才保障的重要制度支撑。上级行政复议机关对下级行政复议机关管辖的案件，认为涉及重大社会公共利益或者有重大影响、属于新类型案件且案情重大、疑难、复杂等情形的，可以决定提级审理。这一规定为专业人才的成长提供了平台，使复杂疑难案件能够由经验更丰富的行政复议人员审理，同时也通过实践锻炼促进了专业人才的培养。队伍保障与人才保障的双重强化，推动行政复议人员从一般“行政公务员”向“准司法人员”的角色转变，为行政复议的专业化、职业化发展奠定了坚实基础。

　　经费保障是法治保障体系的基础性维度。没有充足的财政投入，任何制度设计都将成为空中楼阁。行政复议工作的正常开展，需要办公场所、办案设备、信息化建设、人员待遇等各方面的经费支持。新实施条例虽然未在条文中直接列明经费保障的具体数额，但通过多项制度安排间接体现了对经费保障的要求。各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关行政复议机构依法办理行政复议事项，依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。这些人员配备和工作保障方面的要求，均需要以相应的经费投入为前提。行政复议机关应当为申请人、第三人及其委托代理人查阅、复制有关材料提供必要条件，同样离不开相应的经费支持。将行政复议工作纳入本级政府目标责任制，建立健全行政复议工作责任制，这意味着行政复议工作的经费保障应当与政府其他重点工作同等对待，纳入财政预算统筹安排、重点保障。国务院行政复议机构完善行政复议质量评查机制，各级行政复议机构定期开展案卷评查工作，而这些工作机制的规范、高效运转同样离不开稳定的经费支撑和保障。

　　科技保障是法治保障体系的新兴维度，体现了法治建设与现代科技深度融合的时代特征。随着数字技术的发展，法治运行日益依赖科技支撑，科技应用已成为提升法治效能的重要途径。新实施条例在科技保障层面作出了具有前瞻性的制度安排。国务院行政复议机构通过统一的行政复议信息化平台，为公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议提供便利，提高行政复议工作质效。行政复议活动通过信息网络平台在线进行的，与线下行政复议活动具有同等法律效力。统一的行政复议信息化平台建成后，将有效打破地域限制，实现数据共享和办案流程公开，为申请人提供更加高效便捷的服务。通过在线申请、在线审理等方式，极大便利了异地申请人，特别是对个体工商户、合伙企业、农村集体经济组织等主体，能够有效降低其维权的时间成本和经济成本。线上与线下同等效力的规定，为在线复议提供了法理依据，消除了实践中对电子证据、电子签章效力的疑虑，是科技保障的制度化体现。从法治保障体系的角度看，科技保障不仅降低了当事人的维权成本，更重要的是通过技术手段实现了程序公开和过程留痕，增强了行政复议的公信力与透明度。

　　文化保障是法治保障体系的精神维度，体现为法治信仰、法治意识和法治文化的培育与弘扬。行政复议制度的有效运行，不仅需要刚性的制度约束，更需要深厚的法治文化土壤。新实施条例在文化保障层面作出了诸多制度安排。将“推动行政争议实质性化解”明确为立法目的，本身就是一种法治文化的宣示，标志着行政复议不再仅是行政机关内部的纠错机制，而是被定位为化解行政争议的“主渠道”，充分彰显了对和谐有序、务实高效法治文化的追求。行政复议机关应当加强行政复议调解工作，支持和保障行政复议机构依法进行调解，有关行政机关应当予以配合。调解工作的强化，体现了“和为贵”的传统法治文化与现代行政争议解决机制的有机结合，是法治文化在行政复议领域的具体体现。当事人在调解过程中对协商条件、调解方案等所作的认可，不得在后续行政复议案件审理中作为对其不利的证据使用。这一调解保密原则的确立，有效消除了当事人参与调解的心理顾虑，引导和培育了当事人通过协商解决争议的法治意识。行政复议机构在行政复议案件办理中发现法律法规、规章、规范性文件实施中存在的普遍性问题，可以制发行政复议建议书，向有关机关提出完善制度机制、改进行政执法的意见建议。行政复议建议制度的确立，使行政复议不再局限于个案纠错，更成为推动制度完善和执法规范的重要抓手，实现了从“个案正义”向“制度正义”的法治文化跃升。

　　综合来看，新实施条例从法治保障体系的多个维度对行政复议制度进行了健全和完善。政治保障、队伍保障、人才保障、经费保障、科技保障、文化保障等各项保障机制协同作用，共同支撑起行政复议作为化解行政争议主渠道的制度功能，行政复议正成为推进法治政府建设、促进国家治理体系和治理能力现代化的坚实力量。