加强地方立法推进我国行政程序法治建设进程

　　北京大学法学院教授 姜明安

　　7月29日，江苏省第十三届人大常委会第三十一次会议通过了《江苏省行政程序条例》，这是全国第一部规范行政程序的地方性法规，是推进我国行政程序法治建设的开创性地方立法。

　　建设法治政府必须有法可依，而规范法治政府建设最重要的法是行政程序法。全世界法治政府建设成效较好的国家和地区，绝大多数都制定了统一的行政程序法和各种单行的行政程序法律、法规。

　　我国目前尚未制定统一的行政程序法，但在某些行政行为（行政处罚行为、行政许可行为、行政强制行为）领域制定了融入一定行政实体法内容的单行行政程序法；在地方层面，已有十多个省市制定了地方行政程序规章。但是我国要实现建设和建成法治政府的目标，仅依靠这些单行行政程序法和地方行政程序规章是远远不够的。因此，中共中央和国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《法治中国建设规划（2020-2025年）》均强调要完善我国行政程序法律制度，制定统一的行政程序法。

　　如何制定我国统一的行政程序法，江苏省这次出台的《行政程序条例》可以说是做了一个很好的探索，为国家层面制定统一的行政程序法积累了宝贵的经验。这些经验主要有三个方面：

　　其一，体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。我国制定行政程序法，虽然应该认真研究世界法治发达国家和地区已经制定出来的各种行政程序法版本，借鉴其立法经验，但更重要的是要体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。在这方面，《江苏省行政程序条例》亮点纷呈，其中最重要者有五：一是将党的领导确定为行政程序的基本原则：“贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程”（第三条）。二是以专节（第五章第三节）规定行政决策程序，这在其他各个国家和地区的行政程序法是从来没有的。三是将党的十八大以来行政管理推进“放管服”改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批“马上办、就近办、一次办、自助办”，推进“一业一证”改革。实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式；对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可可以实行告知承诺（第七十九至八十二条）等。四是以专章（第七章和第八章）规定行政活动的非强制性方式——行政指导和行政协议。五是以专章（第十章）规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。

　　其二，体现21世纪时代特色，推进政府治理信息化与法治化的深度融合。国外行政程序法大多是20世纪工业化时代制定的，我国现在制定行政程序法，是处在信息化时代（互联网和元宇宙时代），因此，我们现在制定的行政程序法必须体现信息化时代的特色，必须通过立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。在这方面，《江苏省行政程序条例》同样做了很多有益的探索，有诸多亮点，其中最重要者有四：一是在《条例》总则中明确将推进行政管理信息化、数字化、智能化确定为行政程序的基本原则：“行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务”（第七条)。二是在行政执法程序中推进电子政务制度：“行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程”（第八十一条)。三是在行政复议中推进信息化建设：“县级以上地方人民政府应当加强行政复议规范化、专业化、信息化建设……”（第一百四十九条）。四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书：“经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书”（第五十七条）。

　　其三，突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。《江苏省行政程序条例》在实现行政程序立法的基本价值和功能方面同样有诸多亮点：一是在总则中明确规定：“行政机关应当推行政务公开，健全政府信息公开制度，确保行政权依法公开透明运行。”（第五条）。二是对行政机关制定行政规范性文件、行政规划和作出重大行政决策确定基本程序要求，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等（第五章）。三是对行政机关实施行政执法行为，除规定应遵循“法定程序”外，还必须遵循“正当程序”，如告知、回避、说明理由、听取申辩等（总则第四条及第六章）。四是专节规定投诉举报程序（第十章第四节）和专章规定监督程序（第十二章）。

　　自去年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的问题，各种主张争论不休。行政程序法是行政法最核心最关键的内容，国家立法机关在编纂行政基本法典之前，可以《江苏省行政程序条例》和此前十多个省市制定的行政程序规章为基础，制定统一的行政程序法。如果《中华人民共和国行政程序法》能尽快出台，即使暂时不编纂行政基本法典，也能大大加快我国法治政府建设的步伐。