体系化推进人工智能法律制度建设

中国政法大学数据法治研究院教授 张凌寒

　　前不久，《国务院2025年度立法工作计划》公布。与2023、2024年度立法工作计划不同，此次并未将人工智能法草案继续列入预备提请全国人大常委会审议的项目，而是将表述调整为“推进人工智能健康发展立法工作”。同日公布的《全国人大常委会2025年度立法工作计划》相关表述为“人工智能健康发展等方面的立法项目，由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议”，二者形成了呼应。相关变化引起学术界和技术产业界的讨论和关注。那么，应该如何理解相关表述的变化？

　　立法工作计划作为具有立法权的机关编制的关于一定时期立法工作的总体部署，既需要根据经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目，又需要基于形势任务发展变化而进行调整。从实践层面观察，立法项目的调整是常态而非例外。例如，制定印花税法、修改公司法等立法项目并没有连续列入立法工作计划，但这并不妨碍法律最终出台；再如，家庭教育促进法、噪声污染防治法等法律的名称并不是出台前立法计划中的名称。同时，立法项目既有适时调整的灵活性，也有久久为功的持续性。例如，《未成年人网络保护条例》《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》等多次进出立法计划，最终才得以审议出台。

　　人工智能立法之所以备受关注，主要在于其作为引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术的特殊地位。回顾我国人工智能立法的发展历程：2017年《新一代人工智能发展规划》提出到2025年初步建立人工智能法律法规、伦理规范和政策体系。2021年《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确要求，及时跟进研究人工智能等相关法律制度。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出完善生成式人工智能发展和管理机制、建立人工智能安全监管制度。由此可见，我国以良法善治保障新业态新模式健康发展的法治理念一以贯之，相关表述的演进也反映出我国人工智能立法整体上呈现出加紧推进态势。因此，笔者认为，此次有关人工智能立法表述的调整，并非对立法必要性、紧迫性的认识发生改变，而是基于更为深层的考虑。

　　从计划形式上看，国务院年度立法计划与全国人大常委会年度立法计划相衔接，既符合立法法关于立法计划相衔接的要求，也有利于增强人工智能立法的系统性、整体性、协同性，为人工智能的健康发展提供更加科学、系统、稳定的法律保障。

　　从实质内容上看，此次有关人工智能立法表述的调整体现了体系化推进人工智能法律制度建设的思路。近年来，我国在人工智能立法领域持续发力，已初步构建起一个涵盖法律、行政法规、部门规章及地方性法规等多个层次，涉及数据、算法、应用等多个维度的法律法规制度框架。鉴于人工智能是事关科技发展与产业革命的“文明级技术”，人工智能立法布局不仅涉及高位阶的人工智能专门立法，还涵盖人工智能相关的要素法、领域法等更为广泛的概念。因此，采用“推进人工智能健康发展”的表述有利于统筹高质量发展和高水平安全、体系化推进人工智能法律制度建设。

　　从立法趋势上看，在当前全球科技竞争的背景下，人工智能领域的高位阶立法仍是人工智能领域法律制度建设的重中之重。尽管我国已初步针对生成式人工智能等技术进行立法，但人工智能法律属性、管理体制、法律责任等基础性法律问题，仍需要一部具有统领性的人工智能高位阶立法予以统一规范。同时，在推进高位阶立法的进程中，要注重相关的要素法与领域法的协同配合，从而有力推动我国人工智能技术和产业在法治轨道上稳健前行，实现健康、可持续的高质量发展。