中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师 杨伟东

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。中国特色社会主义进入新时代，法治建设进入全面依法治国阶段，对立法质效的要求越来越高。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。新修订的《行政法规制定程序条例》聚焦提高立法质量这一主题，在坚持科学立法、民主立法和依法立法上下功夫，系统总结行政法规制定工作实践中行之有效的经验做法，将其提炼上升为行政法规制定程序中相关制度举措，持续推进行政法规质量的提高。

　　一、坚持历史唯物主义，强调政府立法遵循经济社会发展规律

　　政府立法是行政机关通过一定方式向社会供给规则和制度的过程，由立法所确立和构建的制度并非简单的规则组合，应当是经济社会发展规律的宣示和呈现。制度代表了一项工作或某一事物运作的原理，它是人们对某一工作或事物进行长期摸索和研究的结晶，往往构成了人们理解和从事某一活动的基础和根本。包括行政法规在内的立法是探求经济和社会发展规律的过程，也是将这些规律转化为制度和规则的过程。

　　条例此次修订将一直以来注重遵循和反映经济社会发展规律的要求明确写入其中，要求制定行政法规“坚持问题导向，遵循经济社会发展规律”。这一规定既是世界观，也是方法论。它既有利于推动运用法治方式将符合经济社会发展规律的行为要求转化为法律规范和制度安排，也是督促立法工作者在制定行政法规过程中，充分调查研究，听取各方意见，集思广益，积极而充分地探究所规范领域的经济社会发展规律，从而提升立法的科学性。

　　二、完善政府立法工作机制，持续提升行政法规质量

　　完善立法工作机制是提升立法质效的重要保障，优化行政法规制定程序能够更好统筹立法资源、发挥各方参与者效能，从而增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

　　（一）着力加强政府立法统筹。条例此次修订新增了国务院有关部门报请立项的要求，规定应当报送实践所需、立法时机成熟的项目，明确拟订立法工作计划的重点为重点领域、新兴领域、涉外领域，让立法更好服务党和国家工作大局。在此基础上，条例贯彻落实中央有关决策部署，规定行政法规送审稿前置评估制度，明确起草部门向国务院报送送审稿前，应当送国务院法治部门提出前置评估意见；起草部门应当认真研究处理，并在报送国务院的材料中对前置评估意见研究处理情况作出说明。这一制度设计更好地衔接了行政法规制定的起草环节和审查环节，让国务院法治部门在起草环节就加强审查把关，有利于与起草部门共同提高行政法规质量。

　　（二）着力加强评估论证。起草行政法规是行政法规制定程序的重要环节。条例新增了评估论证的要求，明确起草部门应当加强立法时机、立法预期实施效果等的评估，并与宏观政策取向保持一致，注重为基层减负。在此基础上，条例完善了报送行政法规送审稿时应当提交的材料，要求修改行政法规的，还应当报送修改前后的对照文本；说明新增风险评估及防范应对措施的内容；全面列出有关材料的清单，新增依据的党的路线方针政策和决策部署，拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制措施的论证材料，有关评估报告等内容。这一规定不仅反映了立法工作的复杂性，也突显了立法工作的专业性。立法工作需要分析研究海量数据、情况、意见，需要有关机关、组织、人民群众共同参与，需要经过充分的论证评估，正是这一系列不厌其“繁”的工作，才能更好地实现以良法促善治。

　　（三）着力加强政府立法审查。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对加强政府立法审查作出重要决策部署，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确要求加强立法规划和立法审查。此次修订深入贯彻落实党中央决策部署，规定国务院法治部门应当完善政府立法审查制度，着力提高审查质效。这一规定看似简短，但结合条例的审查章节，以及整个条例的内容来看，实则内涵丰富。审查工作是承前启后的重要立法环节，需要从是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否保障政府履行有关职能、符合优化协同高效原则、切实保障群众合法权益、遵循经济社会发展规律等方面审查起草工作，更需要修改完善形成切实有效的行政法规草案提请国务院审议。可见，完善制度机制提高审查质效，是实现高质量立法极为重要的抓手。

　　三、坚持法治与改革相协同，更好保障促进改革

　　改革与法治，是当代中国的两大时代主题。党的十八大以来，我们充分总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，明确提出要正确处理改革与法治的关系。习近平总书记形象而深刻地指出，“‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”。

　　此次条例修订贯彻落实党中央决策部署，总结成熟经验做法，丰富完善了有关规定。一是在总则中明确总体要求，规定应当注重立法与改革、发展、稳定相协同，制定行政法规应当适应改革需要，引导、推动、规范、保障相关改革。二是进一步细化完善暂时调整或暂时停止适用行政法规部分规定后续事宜的处理，要求对于暂时调整或暂时停止适用行政法规部分规定的，国务院有关部门应当会同相关地方人民政府对行政法规调整实施情况及时进行评估论证。经评估论证后，分两种情形进行处理：对实践证明可行，需要修改有关行政法规的，按立法程序办理；对实践证明不宜调整，需要恢复施行行政法规有关规定的，由国务院有关部门报请国务院决定。三是完善行政法规清理工作程序，规定国务院法治部门经报国务院同意，组织开展行政法规清理工作，国务院有关部门可以根据工作需要，提出行政法规清理建议。这一系列规定，有效保障了在法治轨道上进一步全面深化改革，推进改革和法治相统一，确保重大改革于法有据，及时把改革成果上升为法律制度。