回应新时代要求的对外投资立法

　　中国人民大学法学院教授、中国国际经济法学会副会长 韩立余

　　近日，国务院出台《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）。这标志着我国对外投资制度的重大改革与完善，是对新时代要求的积极回应，对于扩大高水平对外开放、促进对外投资高质量发展具有重要的制度意义。

　　一、《规定》回应了新时代要求

　　2004年国务院发布了关于投资体制改革的决定，国家发展改革委和商务部分别发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资开办企业核准事项的规定》。当时的管理模式是政府单向的审批模式，相关规定制定的依据主要是行政许可法，企业自主投资、自担风险的理念并不突出。其后，国家发展改革委、商务部分别制定了《企业境外投资管理办法》、《境外投资管理办法》，明确了核准和备案两种管理模式，强化了必要监管和企业负责的治理架构，促进了对外投资的有效治理，对外投资管理进入了新阶段。

　　世界百年变局加速演进，国际经贸环境面临深刻复杂变化，产业链供应链安全问题日益突出，中国对外投资管理不再是单一的备案或者核准问题，而是一个综合管理问题，迫切需要与时俱进、统筹安排，进一步发展和完善对外投资法律制度。《规定》出台适应了这一时代要求，从制定依据、遵循原则、调整范围、服务体系、管理机制、保护措施、责任追究等诸方面进行了完善和强化，体现出了新的管理理念和制度安排，是对外投资制度的一大飞跃。

　　二、《规定》彰显了守正创新的制度安排

　　《规定》是建立在现有行政管理规则和实践基础上的高位阶立法，彰显了守正创新的特点。

　　技术进步、经济活动业态形态多样化以及企业组织的复杂化，要求对外投资管理必须是综合性的。逆全球化及单边保护主义措施的兴起，更使投资管理制度成为国际经济竞争和维护合法权益的重要领域和工具。《规定》在国家有关核准备案、信息报告、跨境资金登记等规定基础上，进一步扩展和完善了对外投资领域综合性全过程管理制度，旨在推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益。《规定》建立了发展与安全相统筹、政府监管与市场活动相协调、管理与保护促进相结合的模式，同时，进一步落实了其他相关立法在对外投资领域的实施，将对外投资与出口管制、网络安全监管、数据安全、个人信息保护、司法协助、反制裁等制度协调衔接。

　　《规定》的制度创新和亮点主要体现在：一是全方位服务。《规定》全方位完善制度措施，明确国家健全海外综合服务体系，省级以上人民政府及其有关部门提供公共产品和服务，支持法律、金融等专业服务机构提供高质量专业服务，行业协会商会、贸易投资促进组织提供信息咨询、权益保护等方面的服务，为出海企业参与国际合作竞争提供有力法治保障。二是全过程管理。《规定》构建了全过程管理制度，明确国家健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管，建立健全核准备案、信息报告、投资经营行为规范、安全审查等对外投资管理制度，有利于有效实施对外投资管理，促进对外投资高质量发展。三是全流程保护。《规定》构建了全流程保护体系，建立健全对外投资监测预警、风险评估和风险防范应对指导，执法合作与交流，领事保护与协助、投资壁垒调查、针对歧视性措施的反制等对外投资保护制度，有利于坚决维护投资者及其对外投资的安全和正当权益。

　　此外，《规定》坚持守正固本，与现有制度充分衔接。适用范围包括了中国境内的企业、其他组织和居民个人，同时第三十三条也明确，中国境内居民个人等对外投资具体管理办法由国家发展改革委、商务部另行制定。第三十三条还明确，投资者在中国境外金融市场投资的管理，依照本规定和国家其他有关规定执行。这意味着对于通过QDII、QDLP等开展中国境外金融市场投资，专门的金融监管规则依然适用，这和现有的监管体系保持一致。

　　三、《规定》完善了责任措施

　　《规定》准确界定政府部门职责和投资者权利义务，明确了政府部门对外投资服务、管理和保护的职责，如提供公共产品和服务、实施全过程监管、监测预警和风险评估、保护投资者及其对外投资合法权益等，同时规范投资者对外投资行为，强化了相关责任。国家发展改革委《企业境外投资管理办法》、商务部《境外投资管理办法》囿于部门规章的立法权限，主要通过限制相关企业享有政策优惠、责令改正等措施来落实违法责任，《规定》在此基础上完善投资者违反相关规定的法律责任，强化制度刚性和约束力，有利于防范各类风险，维护国家安全和利益，也有利于规范企业行为，维护对外投资市场秩序，护航企业稳健出海，推动对外投资活动法治化、规范化发展。

　　《规定》在我国涉外法律法规体系中弥补了对外投资的制度短板，是我国加强涉外法治建设的一项重要制度成果，也是统筹推进高水平对外开放与高水平安全的重要制度安排。《规定》有利于健全对外投资管理服务体系、有效实施对外投资管理，有利于促进对外投资高质量发展，有利于切实维护国家海外利益和投资者合法权益，为高水平对外开放行稳致远提供了有力的法治保障。