特殊群体法律援助问题研讨 ――2006年度“中加法律援助研讨会”综述

根据中加法律援助与社区法律服务项目（以下简称“中加项目”）2006-2007年年度工作安排，经部领导批准，司法部法律援助中心、加拿大国际发展署、加拿大律师协会、加拿大IBM有限公司联合于2006年6月28日-30日在湖北武汉召开了2006年度“中加法律援助研讨会”。湖北省司法厅、湖北省法律援助中心承办了会议。来自部法律援助中心、各省、自治区、直辖市法律援助中心（处）的代表、中加项目下示范法律援助中心的负责人、有关高校和部分民间法律援助组织的代表，以及中加项目加方项目主任、项目协调员和加拿大法律援助方面的专家共70余人参加了本次研讨会。

此次研讨会的目的是深入探讨如何了解特殊群体对法律援助的需求及为特殊群体提供法律援助的现状、效果、问题，研讨如何更好地为特殊群体提供法律援助，为完善和制定有关政策提供建议。研讨会主要围绕三个议题展开，即“特殊群体法律援助的一般性问题”、“特殊群体法律援助的现状及其面临的问题”、“如何完善对特殊群体的法律援助”。通过与会专家和代表的精彩发言与分专题多次分组讨论，与会代表就如何提高法律援助机构为特殊群体提供服务的技能，完善为特殊群体提供法律援助的方式和方法，达成了一定共识，但在一些问题上仍然存在着分歧。现将研讨会的讨论情况综述如下：

一、特殊群体法律援助的一般性问题

研究特殊群体的法律援助，是基于在实际法律援助工作中，受援对象中属于特殊群体的占到大多数，因此有必要研究特殊群体的法律援助需求，及对特殊群体法律援助的特点及规律等。

（一）对特殊群体的界定。对于目标群体、特殊群体、弱势群体这几个提法，很多与会代表谈到这几个概念是不同的，从生理、社会方面的原因进行考虑，大家达成了一定的共识，但具体如何区分，没有明确一致的结论。其中一些与会代表谈到了具体的某类特殊群体的界定，如老年人的年龄划分、残疾人的残疾标准划分等，认为目前划分标准不一致，应统一标准。

（二）如何准确有效地了解特殊群体对法律援助的需求

是否准确有效地了解特殊群体对法律援助的需求，对于是否能够有针对性地制订有关特殊群体的法律援助政策具有十分直接的影响。通过发言和讨论，如何了解这些需求，研讨会上总结出了以下几种主要的方法和途径：加强与相关社会团体（工、青、妇、老、残等）的联系；将法律援助网络延伸到乡镇，依托司法所建立法律援助工作站，以更好地获取信息；通过需求评估。

在这里重点要说明的是需求评估，即向什么对象，以何种方式，在什么时间收集信息。收集信息的对象，包括相关机构、服务对象，加拿大还包括诊所的理事会成员等。收集信息的方式，包括问卷调查，直接访谈，座谈会等形式。在收集信息的时间上，包括在一个相对长的时间里做较为全面的数据分析，以及在一个相对短的时间里做有侧重点的数据分析。此种需求评估应与工作计划建立必然联系，对需求评估后必然要用于工作规划。需求评估还有利于对需求的协调，对不同特殊群体需求的分析比较，以了解不同群体的需求并进行协调。

（三）不同特殊群体对法律援助的需求

不同特殊群体对法律援助的需求这个问题包含三个层面：第一个层面是特殊群体的哪些法律问题需要法律服务；第二个层面是需要什么类型的法律服务，有的专家提出法律援助不应仅限于办案，更应以推动立法和政策改革为目标；第三个层面是以何种方式提供法律服务，如提供便利措施等。

每个群体下又根据年龄、性别等的不同而划分出“次群体”，每个次群体又有不同的需求。根据各组的发言，对于各个群体，目前主要有以下需求：

老年人的法律援助需求，主要包括赡养、继承、遗弃、侵权、再婚、离退休待遇方面的需求。

未成年人的法律援助需求，主要表现为以下几点：（1）为未成年人刑事被告提供法律援助，目前多限于法院审理阶段指定辩护，而在侦查起诉阶段为未成年人刑事被告提供法律援助，比在审理阶段提供更有意义，对保护未成年人有更重要的作用。（2）未成年人在学校里受的法制教育仍很有限，法律援助机构应与学校合作，开展宣传教育和法律咨询。同时法律援助机构与相关部门合作，为学生制作“口袋书”等宣传资料。（3）未成年人犯罪后被判缓刑的受教育问题：可否在学校继续受教育。（4）未成年人在学校、社会受到威胁的现象很多，能否开展“法律援助进社区”服务，使法律援助“前置”，提供前沿性服务。

妇女的法律援助需求，应区分以下几个主要类型的需援妇女，即我们所说的“次群体”：（1）有一个小组的代表介绍了江苏省的一种做法，是将某些特定类型案件中作为原告的妇女，作为受援人。（2）企业改制、转轨过程中，以及女性结婚后怀孕生育而被解聘，或调整工作岗位而使收入降低，也可以考虑为其提供法律援助。（3）城市化过程中，失去土地的妇女因此而遭受的损失相对来说更大，有代表认为也可以为其提供法律援助。（4）就业过程中，受歧视的女性，这主要是从“公益性诉讼”的角度考虑，为其提供法律援助。（5）家庭暴力和离婚案件中的妇女。

残疾人群体的法律需求，主要体现在侵权、反歧视、争取平等、城市中拆迁安置、农村中征地、以及赡养、医疗费等纠纷。

（四）为特殊群体提供法律援助的特点和规律。为特殊群体提供法律援助之所以有其特点，是因为特殊群体本身具备一些特殊性。经过讨论，大家认为为特殊群体提供法律援助的特点主要有：1、特殊群体范围不明确。2、根据其自身特点，在提供法律援助的方式上有更高要求，比如：上门服务，为聋哑人提供翻译，需与其他部门有更密切的联系。

在这个问题上，与会代表没有形成更为概括的形成的结论比较简单，有待于进一步探讨总结。

二、特殊群体法律援助的现状及面临的问题

（一）为特殊群体提供法律援助的现状及面临的问题

目前为特殊群体提供法律援助的工作已经具备一定的规模，其中有做得比较好的方面，也存在不足和问题。经过大家发言和讨论，认为目前做得比较好的方面主要有：1、国务院《法律援助条例》规定了某些特殊群体直接作为刑事法律援助的对象，而不考虑或不严格考虑其经济困难的情况；2、法律援助机构已经在大多数特殊群体的维权机构设立工作站；3、优先受理，简化程序，对条件的审查比较宽松；4、针对特殊群体采取了有针对性的便利措施，如上门服务；5、个别地方有专业律师团；6、对特殊群体进行了普法宣传；7、民间组织也发挥积极作用，主要是在研究和推动改革方面；8、妇女法律援助工作相对做得好一些，制度也较健全；现有的民间法律援助组织，对妇女的需求和服务有专门的研究，并积极推动有利于妇女的法律和政策的改革。

面临的问题主要包括：1、受到经济社会发展水平的制约；2、特殊群体由于自身特点，获得信息的途径不足，比如：老年人和残疾人听力、语言表达困难，行动困难；妇女碍于面子，对家庭暴力等不愿讲；老年人法律援助需求往往涉及家庭纠纷，考虑儿女等相关因素，不提出法律援助；而未成年人认知能力弱，对法律援助缺少认识；3、从形式上看，主要以诉讼法律援助为主，非诉讼类少；4、立法方面，对特殊群体的界定本身就模糊，实践中操作的随意性较大。对于老年人群体，年龄范围不一致，有代表建议国家老龄委与司法部共同研究此问题并出台相关文件；对于残疾人范围，社会上普遍认识与法律规定不同；5、专业性不强，缺少有特色的律师队伍；6、优先顺序不易确定；7、刑事案件的法律援助中存在不同部门之间配合的问题；8、未成年人刑事法律援助工作处于被动状态，侦查、起诉阶段未成年人刑事法律援助工作力度不够；9、法律援助机构在发挥作用方面，因机构的性质定位等原因，需改进的地方仍很多；10、政府管理部门对社会组织参与为特殊群体提供法律援助的指导和培训还不够。

（二）现有资源和做法对满足特殊群体法律援助需求的程度和效果

现有资源（包括经费等）欠缺，目前仍是发达地区、不发达地区和中等发达地区普遍存在的问题，来自发达地区的代表认为，虽然其经费数额较大，但案件范围较宽、案件数量大，经费在一定程度上仍然不足；来自不发达地区的代表表示，经费得不到保障是制约当地法律援助发展的主要障碍。同时，资源配置缺少统筹性，没有依靠多方面资源，比如工作站的作用发挥得不够，目前尚不能发挥其应有的沟通、联络作用。特殊群体的法律援助需求仍处于一个初步阶段，特殊群体法律援助案件的受理方式也比较被动。

因此，现有资源和做法对满足特殊群体法律援助需求的程度和效果还不够，在这一点上，可以借鉴加拿大安大略省确定需求和服务的优先顺序的做法，但是如何借鉴和具体操作，有待进一步探讨。

三、如何完善对特殊群体的法律援助

（一）面对不同特殊群体、同一特殊群体的不同需求，应如何确定优先顺序及确定依据：各类机构的顺序差别和分工

在最初设计此议题时，没有较明确的方向或答案，经过大家分组讨论，产生了一些有启发性的观点。

在接待咨询的层面，与会代表普遍认为在实践中不存在优先与否的问题。

在受理方面，确定优先顺序的依据主要有：案件类型、性质、紧迫程度；诉讼时效的紧迫性；权益的重要性程度；申请人的个人情况：如路途的远近，身体状况，及申请的时间等。

对于各类机构之间的分工，政府法律援助机构面向各类特殊群体提供法律援助服务，他们之间不存在分工问题，而参与提供法律援助的民间组织很多是专门针对某类特殊群体的，比如北京大学妇女法律研究与服务中心，北京青少年法律援助与研究中心。加拿大有针对不同特殊群体的法律诊所，比如儿童与青少年司法公正诊所。对于政府法律援助机构与民间组织之间的分工关系，在第一天和第二天的发言中都有涉及，即政府法律援助机构严格按照国务院法律援助条例规定的范围和条件提供法律援助，而民间组织不受此限制，应当在此范围之外提供法律援助，以作为政府法律援助的补充。

加拿大在机构分工方面，法律援助办公室主要提供证书服务，证书服务对事项和经济状况条件比较严格，受案范围包括刑事、难民、家庭法案件；诊所主要服务于贫困法，提供民事和社会法方面的，比如救济，服务的类型比较广，咨询、代理、法律教育、法律改革、社区发展等，诊所整体上对经济条件的要求比较低，甚至有的时候不考虑申请人贫困与否。加拿大的做法实际上是针对不同的需求，确定不同的受理标准、提供不同的服务。我们在实践工作中可以借鉴这种思路，并不是说所有的案件都遵循一个受理标准，包括事项标准和经济困难标准。

另外，各省应正确理解国务院法律援助条例的授权，主动地利用本省资源和本省制定的条例，相应扩大法律援助的范围。

（二）怎样低成本、高效率地为特殊群体提供法律援助

在讨论这个问题之前，应明确一个概念，即低成本、高效率地为特殊群体提供法律援助，低成本是指什么。低成本高效率强调的实际上是一种成本有效性，不是一味地强调少投入，而是尽可能保证所投入的资源能够获得相应的良好效果。

对于这个议题，研讨会上主要提出了以下几种原则及做法：1、强化法律援助机构的管理职能；2、就近指派；3、引导服务对象尽可能采用非诉讼手段解决纠纷（比如拖欠农民工工资问题的解决）；4、提高特殊群体的法律意识，主要通过公共法律宣传教育；5、法律援助机构创新工作机制，如建立限时办结制度，质量监控制度等；6、充分发挥社会律师、基层法律服务工作者在法律援助中的作用；7、实现法律援助专业化；8、对于跨地区的法律援助案件，实行地区之间的合作；9、加大经费保障；10、加强与相关部门的配合，进一步落实司法救助与法律援助的衔接等。

就这个议题，加方专家介绍了安省的法律援助机构，都需要对出资人（政府）、当事人、所在的社区、本机构的员工和理事会负责，向出资人负责，主要体现在每年都要向出资人提供全面、详尽的经费申请报告、财务报告、工作报告；向所在的社区负责，主要体现在及时了解社区的需求、意见；向本机构负责，体现在定期召开员工会议和理事会会议，对自身的工作进行分析，并提出改善的具体计划；对当事人负责，主要指提供专业的法律服务。

在提高效率方面，有专家提出在设区的市一级设立法律援助机构，而在区只设派出机构的模式，从而合理设置法律援助机构的布局，提高机构运作的效率。

（三）完善对特殊群体的法律援助的方式和方法

与会代表结合自身工作实际和会上专家发言所提出的观点，就如何完善对特殊群体的法律援助，进行了热烈的讨论，通过各组的陈述，总结出以下主要几种方式和方法：1、坚持“四统一”原则，在提高服务质量方面，法律援助机构主要履行审核、指派、监督的职能，有效预测需求；2、针对不同的特殊群体，采取不同的方式和方法。如准备盲文表格，设立绿色通道等，做到使申请人得到方便快捷的法律援助服务；3、建立专业水平高的法律援助队伍。在专业化方面，需要明确的一点是，工、青、妇、老、残等社会团体对其对应的特殊群体最为了解，加强与这些团体的合作，也是提高法律援助专业化水平的方法之一；4、在辩护技巧方面，有的代表提到，应“动之以情，晓之以理”，辩护词委婉得当；5、对于重大疑难案件，开庭前进行集体讨论；6、加强制度化建设的问题，怎样具体运作，达到较好的效果；7、目前法律援助知晓率仍不高，建议建立更有效的宣传教育机制，开展法律援助进社区等活动提高特殊群体的法律意识。结合“五五普法”和“平安社会”的创建活动，与相关部门配合，印制“口袋书”宣传资料；8、除个案援助外，还要涉及信访等群体性事件，加大法律援助的影响（这其实也是增大法律援助知晓度的一种方式）。对于在个案服务以外法律援助机构还需要和可以做什么，有专家提出法律援助不仅是个案的帮助，需要法律援助机构突破本机构的帮助内容，发挥更大作用；9、及时收集信息，向政府提供法律意见，促进政府建立长效的管理机制和政策，预防和减少法律问题和纠纷的发生，从而更普遍、更长远地维护特殊群体的权益。

（四）完善特殊群体法律援助的政策及走向

在谈这个问题之前，首先明确的前提是：法律援助对象必须是经济困难的人。在符合这个条件的前提下，我们才去谈完善特殊群体的法律援助，归纳起来，主要从以下几方面进行完善：

1、针对是否对特殊群体进一步放宽法律援助的范围和条件的问题，普遍认为应放宽法律援助的范围和条件，即对特殊群体的经济困难标准不必过于严格，案件的范围也可放宽，这是需从立法上解决的问题，同时需立法解决特殊群体的界定问题。

2、专业化问题：认为专业化的服务人员队伍、机构是发展趋势，而不必要建立法律援助机构自己的庞大队伍，这方面发展可能会与民间法律援助组织的发展相辅相成。加方有一个做法是诊所开展特殊群体需求等相关问题的研究，将研究结果提供给律师，并了解律师对哪些问题感兴趣，为法律援助律师提供专业化支持。

3、服务的类型：有观点认为要改变目前以诉讼法律援助为主要甚至唯一服务方式的做法，可提倡多采用人民调解方式解决纠纷，以及通过法律教育、法律改革等途径。这方面可借鉴加拿大的具体经验，即通过试验性案件来推动法律改革及社区发展等服务方式。

4、个性化服务方式：从服务态度、方式、办案技巧、心理调适等全方位训练培养合格的服务人员，以适应对不同特殊群体提供个性化服务的需要。

5、增强提供法律援助的主动性，如主动了解需求，开展分析研究。

6、尽可能整合社会所有法律援助资源，包括进一步向政府争取资源，及加强与其他部门的合作。

7、强化政府在法律援助方面的指导、监督和经费保障职能。

8、对特殊群体法律援助的职责定位是什么，即仅提供法律问题方面的服务还是有所延伸的问题，有观点认为法律援助不仅是个案的帮助，需要法律援助机构突破本机构的帮助内容，与有关部门合作，法律援助机构发挥更大作用，但如何合作，采取何种方式，有待具体研究。

（五）如何完善与相关部门及社会团体的工作配合

有代表认为协调与政府的关系是最重要的，因为需要向政府争取更大的经费保障。其次，应该进一步加强与社团、民间组织的联系，强化法律援助机构设立在社团中的法律援助工作站的功能；将社团中有律师资格的人纳入法律援助队伍，一是有利于专业化，二是可以充分调动资源；与相关部门采取联合发文的方式，进行工作衔接。

（六）为特殊群体提供法律援助的受理条件、指派程序和方式的特殊性

在谈这个问题时，与会代表基本都能明确一个前提，即国务院法律援助条例规定的经济困难标准，以及省级法律援助条例（办法）补充规定的法律援助范围。在此前提下，大家针对适当放宽对特殊群体的法律援助申请的受理条件谈了实践中的做法，并发表了各自的观点。

有个别与会代表介绍了他们在实践中针对老年人和残疾人法律援助受理条件的做法，即1、老年人申请法律援助，不审查其经济困难条件，只持老年证即可。2、对残疾人，只要不是私营企业主，即向其提供法律援助。这两种做法虽然有一定的合理性，但对于那些经济条件富裕的老年人、残疾人如果不审查其经济条件，单纯地以身份和年龄作为提供法律援助的条件，显然是不符合法律援助救济经济困难者的初衷和宗旨的。必须明确一点，除了部分特殊刑事案件的特殊当事人和其他经特别规定不需要审查经济困难条件的当事人外，其他人申请法律援助，一个最基本的前提就是他必须符合法律法规规定的经济困难条件，这也是法律援助制度最基本的特征。

根据妇女和未成年人的特点，本着维护妇女权益，保护未成年人成长的宗旨，有所不同：1、优先受理。（但是如果对每个特殊群体都优先受理，反而体现不出优先，所以优先顺序如何具体操作，有待实践中探索。）2、就近指派：如未成年人要求给付抚养费；3、保密原则：保护当事人隐私；4、当事人有选择权原则：妇女离婚案件，倾向于由女性律师为其提供法律援助；5、未成年人监护权：考虑监护人能力问题。

（七）如何更好地为妇女、未成年人、老年人、残疾人提供法律援助

根据妇女、未成年人、老年人、残疾人这几个不同的特殊群体的共性及各自的特点，在更好地为其提供法律援助方面，有共性也有需要区别对待的地方：1、加强与公检法部门及妇联，共青团、未保委、老龄委、残联等社团以及律协等机构的协作；2、整合资源，完善在相关社会团体设立的法律援助工作站，充分发挥基层工作站的作用；3、在社区建立固定的接待站；4、加大对特殊群体的维权力度，多办有影响力的案件；5、加大法律援助经费的投入；6、培养更多的专业法律援助律师队伍；7、遵循便捷当事人的原则，如上门服务、聋哑人通过残联找专门的翻译；8、尽量采用非诉讼方式解决，尤其是对老年人的法律援助需求，提倡用调解的方式解决问题；9、在社区、学校建立相应的未成年人保护和投诉机制； 10、加强对农民工子女和被犯罪团伙利用作为其工具的聋哑儿童的关注。

（八）针对妇女遭受家庭暴力提供法律援助的需求及存在的问题、今后的发展

家庭暴力的受害者，通常是家庭中的妇女、老人、未成年人，通过提供法律援助，帮助这些弱者依法维护自己的合法权益，已经成为反家庭暴力社会系统工程的一个重要环节，成为维护社会公平与正义、构建和谐社会的一个重要方面。而其中，妇女又是家庭暴力的主要受害者。妇女遭受家庭暴力后对法律援助的需求主要有：1、家庭暴力造成夫妻感情破裂，导致离婚，妇女在离婚纠纷中需要法律援助；2、家庭暴力严重到刑事犯罪程序，妇女作为刑事案件受害人需要法律援助。

目前，在社会转型时期，由于种种原因，对家庭暴力妇女受害者的权益保护和权利救济还显得比较艰难，主要存在的问题是：1、取证难，举证负担过重限制了对家庭暴力案件的认定，这是目前最大的难题；2、妇女碍于面子，不直接到法律援助机构申请法律援助，而到妇联寻求帮助的多，然后由妇联推介到法律援助机构；3、对遭受家庭暴力的妇女提供法律援助的法律依据不足；4、预防和制止家庭暴力的社会化体系还不完善。

针对为遭受家庭暴力的妇女提供法律援助的现状及存在的问题，研讨会经过认真讨论，对今后此方面工作的发展提出了如下建议：1、认为无工作的遭受家庭暴力的妇女，可以视为经济困难，直接为其提供法律援助；2、立法应将遭受家庭暴力的案件列入法律援助范围；3、法律援助机构密切与妇联的工作配合，共同致力于反家庭暴力的工作。

四、结论

通过两天的发言和讨论，与会代表对为特殊群体提供法律援助的相关问题达成了更深层次的共识，加拿大专家介绍了加拿大法律援助机构的相关做法，代表们结合自己工作中的实际情况，总结出了一些可以借鉴的做法。

对于为特殊群体提供法律援助的发展趋势，普遍认为应结合特殊群体自身特点，为其提供便捷措施，应形成专业化的法律援助律师队伍，以提供更专业的法律服务，并且在国务院法律援助条例允许和授权的范围内，应进一步扩大法律援助范围。通过加拿大专家对加拿大法律援助机构为特殊群体提供法律援助的具体做法的介绍，与会代表们也普遍认为应在为特殊群体提供法律援助的方式、优先顺序等方面借鉴其做法，以促进我国法律援助工作的进一步发展。

(原载于《中国司法》2007年第3期)