关于完善法律援助组织管理体制的立法建议

文/唐晔旎 浙江省杭州市司法局

本文载于《中国司法》2020年第6期

法律援助法的立法重点难点，主要集中在组织管理体制、适用条件、经济保障等方面。法律援助治理现代化的目标是形成系统完备、科学规范、运行有效的法律援助制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。而组织系统是高效法律援助体系的关键要素之一，“包括法律援助的管理者、提供者、相关方及职责配置”。因此，本文探讨的组织管理体制着重围绕机构设置和职能配置两大方面内容。

我国法律援助制度建设开始于1994年，法律援助管理体制的建设亦随之展开。1996年6月，司法部发出《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，随后法律援助机构如雨后春笋般快速发展起来。在法律援助机构快速增加的同时，出现了法律援助机构法律地位和职责不明确、机构建设不规范、队伍不稳定等问题。为此，司法部积极推动法律援助立法工作，2003年，国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）的颁布实施对于规范和推动法律援助事业发展发挥了很大作用，同时也促进了各地法律援助机构的建立完善。但是，有关法律援助机构设置的历史性问题，比如各种性质的法律援助机构共存等，《条例》并没有发挥出积极的规范调整作用。由于未能预先规划好我国法律援助的组织管理体制，因而随着法律援助工作量的增加，在法律援助实施过程中不断暴露出其深层次的问题，已经成为阻碍我国法律援助制度进一步发展和完善的制度瓶颈。因此，有必要通过完善法律援助立法进一步规范和健全组织管理体制。在立法背景下，本文拟通过梳理《条例》相关规定的本来意图，探究造成目前组织管理体制实践问题的原因：是对《条例》理解的偏差，还是《条例》本身就存在问题，正在进行中的法律援助立法应如何回应实践中的问题。通过对这些问题的分析，提出相应的立法建议，促进法律援助事业更好的发展。

一、组织管理体制的实证分析

（一）机构设置现状

《条例》第4条和第5条对机构设置作了规定。基于各个地方对《条例》规定的不同理解，目前我国法律援助组织管理机构主要有以下几种模式：一是二元制模式。很多地区在司法行政部门内设立一个内设机构（法律援助处、科）负责监督管理（也有一些地区把监督管理法律援助的职能放在律管处等相关处室，而没有单独的法律援助处），然后再设立一个专门的机构，来负责受理、审查和指派等法律援助工作；二是一元制行政内设机构模式。仅在司法行政部门内设立一个内设机构，如法律援助处，同时加挂法律援助中心的名字；三是一元制局属单位模式。司法行政部门内没有相应的法律援助内设机构，或者没有在内设机构上挂法律援助中心的牌子，而是专门设立一个局属单位，性质大多为参公事业或者普通事业单位性质，名称一般为法律援助中心。也有行政性质的例外，如广东省法律援助局属于广东省司法厅的局属单位，但却是行政性质的。

1.全国的机构设置情况。截至2018年底，全国法律援助管理机构数为1020个。法律援助机构数为3281个，其中行政性质机构和参公性质的事业单位分别为1356个和561个，这两类机构占机构总数的58.4%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1259个，占机构总数的38.4%（见图1）。

以上数据显示，从全国范围看，在机构体系上，既有法律援助管理机构也有法律援助机构。在机构性质上，既有行政性质，也有事业单位性质。

2.浙江省本级以及11个地级市的机构设置情况。浙江省法律援助中心成立于1998年，系行政性质单位，2009年在法律援助中心加挂浙江省司法厅法律援助工作处牌子，“一套人马两块牌子”，也就是说浙江省司法厅法律援助工作处和法律援助中心是同一个机构。浙江省11个设区的市有9个法律援助管理机构和法律援助机构合一，性质上都是行政内设机构。而杭州和舟山这两个地区属于二元制模式：即在司法局内设机构中有相关处室负责监督管理（机构改革后两地都由公共法律服务管理处负责），另设事业性质的法律援助中心，杭州市法律援助中心属于参公性质事业单位，舟山市法律援助中心属于全额拨款的事业单位。

表1  浙江省本级及11个地级市法律援助机构设置情况

3.杭州14个区、县（市）机构设置情况。杭州共14个区、县（市），有12个区、县（市）法律援助管理机构和法律援助机构合一，性质上都是行政内设机构。临安区和富阳区在机构体系上有所不同，临安区仅设置事业性质的法律援助中心，司法局内设机构中没有对应负责监督管理法律援助工作的科室；而富阳区则在司法局内设公共法律服务管理科，负责监督管理法律援助工作，同时又设置了事业性质的法律援助中心。

表2 杭州市14个区、县（市）法律援助机构设置情况

（二）职能设置现状

《条例》对司法行政机关和法律援助机构承担的法律援助工作职责分别做了规定：司法行政机关负责监督管理法律援助工作；法律援助机构负责受理审查法律援助申请、指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。从《条例》总则后具体章节的规定可以看出，司法行政机关的监督管理更加倾向于事后的监督；法律援助机构除了负责受理、审查和指派案件外，也可以直接办理法律援助案件。

1.国家部委一级职能设置情况。司法部设立公共法律服务管理局负责指导、监督法律援助工作，同时设立司法部法律援助中心，从其职能可以看出，司法部法律援助中心虽然是事业单位，但其承担的一部分职能也属于行政管理范畴，如法律援助案件质量评估、管理全国12348公共法律服务热线等工作。事实上，其余如宣传、培训、交流合作、理论研究等都是行政职能的衍生职责，其他行政管理部门行使行政权力、履行管理职能的过程中也都涉及宣传、培训、交流、理论研究等。司法部法律援助中心的职能见下表。

表3 司法部法律援助中心的职能

2.浙江省一级机构职能设置情况。《浙江省法律援助条例》规定，县级以上人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。各级法律援助机构具体负责组织、指导、协调本辖区的法律援助工作。可以看出，浙江省法律援助工作处（法律援助中心）不仅负有监督管理的职能，其同时承担受理审查、协调办理、监管审核法律援助案件的职能。浙江省司法厅法律援助工作处（法律援助中心）的职能见下表。

表4浙江省司法厅法律援助工作处（法律援助中心）职能

3.杭州市一级机构职能设置情况。《杭州市法律援助条例》规定：市和区县市司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。法律援助机构依据法律、法规及本条例实施法律援助。在机构改革前，杭州市法律援助的监督管理职能在市司法局律师管理处，从职能上可以看出，虽然原律师管理处负有监督管理法律援助工作的职能，但是市法律援助中心第3项职能也是指导、监督全市法律援助工作，从理论上存在职能交叉的问题。但在实践中，指导、监督、管理的工作基本上均由市法律援助中心承担。杭州市法律援助中心的职能见下表。

表5   杭州市法律援助中心职能

二、存在的问题及原因分析

（一）主要问题

当前实务中，法律援助组织管理体制的主要问题包括组织机构不统一和职能不清、划分不合理。组织机构不统一体现在两个方面：一是法律援助管理机构和法律援助机构体系的混乱，如上文所述，既有一元制，又有二元制；二是机构性质混乱，既有行政性质的，又有参公性质事业单位，还有全额拨款事业单位等。由于机构设置和职能配置的混乱，容易造成政出多门的现象，同时也导致法律援助管理和施援工作效力低下、有限法律援助资源面临巨大浪费。

（二）问题原因分析

造成上述问题的原因是什么，是《条例》规定不明确，规定不能满足实践需要，还是执行过程中出现的偏差，这就要求先要探明《条例》的立法本意。

1.《条例》规定的二元制模式不符合实践需求。关于机构体系不统一，立法本意究竟是一元制还是二元制？《法律援助条例通释》（以下简称《通释》）指出，“要完善两个体制，就是要完善司法行政机关对法律援助工作的监督管理体制、完善法律援助机构的服务体制”。同时结合职能分析，《通释》明确，“按照《条例》的这些规定，对法律援助的监督管理，是司法行政机关的职能；法律援助的具体实施工作，是法律援助机构的职能。应当改变法律援助机构兼具行政管理和组织实施法律援助职能、政事不分的做法，使法律援助机构集中精力搞好组织实施工作，使司法行政机关进一步强化监督和管理工作”。这里，我们暂且不论《条例》对于监督管理和组织实施职能的分开设定有没有问题，但至少在机构设置上，结合以上可以看出，《条例》明确采用的是二元制，即司法行政部门为监督管理部门，法律援助机构是服务提供部门。同时《通释》对第5条的释义里指出：“司法部和各省司法行政部门只负责法律援助的监督管理工作，不具体负责组建法律援助机构，也不具体提供法律援助服务。”由此可见，《条例》的立法本意是省级以上只负责监督管理，并不组建法律援助机构。

因此，如果严格按照《条例》执行，那么省以下的地区，应既设置法律援助管理机构又要设置法律援助机构；省级及以上的，仅设置法律援助管理机构。但事实上，却完全不同。首先，地市一级和区县一级，很多都是一元制的设置，既法律援助管理机构和法律援助机构合一，如上述的浙江省9个地级市和杭州市12个区、县（市）。之所以实践中有这么多地区采用一元制，是因为二元制的设置容易导致职能交叉，例如前述，司法部法律援助中心的很多职能是行政管理职能；杭州市司法局内设机构负责监督管理，但同时市法律援助中心也有指导、监督、管理的职能。其次，关于省级以上的地区，《条例》本意是“不具体负责组建法律援助机构，也不具体提供法律援助服务”，但实践中却是要么挂法律援助中心的牌子（如浙江省法律援助工作处同时挂法律援助中心牌子），要么既有司法行政部门内设机构负责管理，又有法律援助中心负责具体提供服务。这是因为，省一级并不像《条例》设想的可以不具体提供法援服务，事实上，目前省一级法律援助机构要负责省高院管辖案件的法律援助，据了解，2019年浙江省法律援助中心办理案件共306件。实务中，法律援助案件办理都是按照层级和管辖开展的，而《条例》关于法律援助机构无需层层设置的规定，实践中不好操作。

2.《条例》对法律援助机构性质没有统一规定。《通释》代序指出，“法律援助机构是代表政府为公民提供公共服务的专门法定机构，无论是行政性质的还是全额拨款的事业性质的，……各法律援助机构都是平等的服务主体，没有层级差别”。《通释》释义第二篇还指出：“法律援助机构还应当做到经编制部门正式批准，有明确的人员编制和专职的法律援助工作人员，有政府拨付的相关经费，有属于法律援助机构自主支配的办公用房和比较完备的办公设备（包括交通和通讯工具）”。从以上释义可以看出，《条例》制订时，立法者仅明确法律援助机构要经编制部门批准并有政府出资，至于法律援助机构的性质究竟属于行政还是事业没有统一的规定和要求，而且因为既要充分照顾当时法律援助机构设置的现状，给予法律上的确认，又给地方政府可以自主决定权，因此法律援助机构既包括当时已有的负责法律援助的机构，也包括根据需要新设立的政府法律援助机构，还包括确有困难地区指派司法行政部门内专门人员代行或委托律师事务所组织实施。由此可以看出，《条例》本意对法律援助机构的设置就是灵活的，没有统一的标准，形式可以多样化。当然，法律援助机构性质不统一问题的产生也有一定的历史原因。在1993年至2003年的第三、第四次全国行政管理体制和政府机构改革的大背景下，为控制行政体制过度膨胀，许多地方在原则不新增行政机构和行政编制的情况下，不得不背离职能决定机构的逻辑起点，成立了大量事业性质的法律援助机构。

3.《条例》规定：司法行政部门负责监督管理法律援助工作。法律援助机构负责受理、审查、指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助等工作。那么，关于法律援助管理机构的职能，何为监督管理?《条例》将监督管理主要限于事后监督，把受理、审核、批准等职能视为非行政管理职能而作为组织实施的职能。《通释》对《条例》第4条的释义中指出，“根据本条规定，县级以上人民政府司法行政部门应当履行对法律援助工作的监督管理权，对法律援助机构及其工作人员履行职责的情况、法律援助案件的具体承办人员提供法律援助服务的情况、社会组织利用自身资源提供法律援助的情况等进行检查和督促”。从这个释义可以看出，条例理解的监督管理主要是“检查和督促”，“释义”接着指出，该条包含三层涵义：法律援助监督的主体、法律援助监督的对象、法律援助监督的内容。可以看到这里的“释义”直接将“监督管理”简化为“监督”。事实上，根据行政管理学，行政管理主要包含四项基本职能：计划、组织、协调、控制，其中控制又包括监督、检查的职能。因此，《条例》释义将监督管理的职能仅限于检查、督促是不全面的。

关于法律援助机构的职能设置，《条例》将受理、审查、指派和安排本单位人员提供法律援助服务作为具体的组织实施职能，并将其排除在行政管理范畴之外。《通释》明确，“按照《条例》的这些规定，对法律援助的监督管理，是司法行政机关的职能；法律援助的具体实施工作，是法律援助机构的职能。应当改变法律援助机构兼具行政管理和组织实施法律援助职能、政事不分的做法，使法律援助机构集中精力搞好组织实施工作，使司法行政机关进一步强化监督和管理工作”。从这里可以看出，《条例》立法本意将监督管理作为“政”，将组织实施作为“事”。这种“政”“事”的划分是存在问题的。理由在于：首先，行政管理的职能如前所述不仅包括监督检查，还包括计划、组织、协调等。其次，受理、审查、指派的性质也是“政”，即属于行政管理职能，法律援助机构与受援人之间是行政给付的关系。法律援助机构受理、审查行为是行政行为，受援人如果对于不受理、审查不批准给予法律援助的行为，可以提起行政复议或者行政诉讼，实践中也发生过类似的行政复议案件和行政诉讼案件，如杨XX诉X省人民政府行政复议案，被作为最高院指导案例。关于指派，市法律援助机构与律所和律师之间的法律关系是行政命令，因为根据《律师法》和《法律援助条例》，律师事务所和律师有义务服从指派，对于拒绝法律援助机构指派的，司法行政部门可以给予行政处罚，因此，指派也是行政行为。关于“安排本机构人员为公民提供法律援助”，这也是俗称的本机构人员办案，这有其一定的历史渊源和现实需求：最早一批法律援助机构其最主要的职能就是直接提供法律援助服务，也就是机构工作人员办理援助案件；实践中，现在大多数地区一般指派社会律师办理，而在一些律师资源不足的地区，法律援助机构工作人员办案也是一种重要的方式。但无论处于哪种原因，安排本机构人员为公民提供法律援助，这是直接提供公共法律服务的一种方式。因此，《条例》将法律援助机构的受理、审查、指派等职能认为是“事”而不是“政”是值得商榷的，也正是因为对这些职能认识不足导致实践中职责不清、职能交叉等问题。

三、关于完善组织管理体制的立法建议

目前，《法律援助法》正由全国人大监察和司法委员牵头起草中。为使《法律援助法》关于组织管理体制的相关规定更加完善，针对实践中出现的问题，本文提出以下建议。

（一）充分考虑政府机构改革和事业单位改革的背景

2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），随后各地机构改革全面推进，到2019年各级政府这一轮机构改革均已经完成。这次改革的一项重要任务是优化政府机构设置和职能配置。《决定》明确要加快推进事业单位改革，全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位。事实上，早在2011年3月23日，中共中央、国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中就明确，“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”“不再批准设立承担行政职能的事业单位”。而且这个《指导意见》明确了事业单位完成改革的时间是2020年。由此可以看出，事业单位改革完成后，将不再承担行政职能。

下一步，《法律援助法》关于法律援助组织管理体制的相关条款应充分考虑目前这个机构改革的大背景，继而规定相应的机构和职能设置。

（二）机构体系上建议采用一元制行政内设机构模式

现行《条例》主要采用了二元制的机构体系，即由司法行政机关负责监督管理，法律援助机构负责受理、审查、指派和安排本机构人员办理案件等。我们建议采取一元制的行政内设机构模式。

首先，一元制体系是机构改革和政府职能转变的要求。在二元制体系中，一般都有一个司法行政机关内设机构，又有一个行政或事业单位性质的法律援助机构。如果法律援助机构是行政性质，那么根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的。原则上由一个行政机构承担”，就没有必要分设两个机构。如果法律援助机构是事业性质，那么根据前文分析，事业单位的行政职能全部转给行政机关，因此法律援助机构受理、审查、指派这些职能均要划转给司法行政机关某个内设机构。至于安排本机构人员办理援助案件，这项职能是直接提供法律服务，一方面，目前很大部分的法律援助机构为了实现管办分离，均已不再安排本机构人员办理法律援助案件，而是由社会律师和基层法律服务工作者办理为主。2018年全国各类人员办理法律援助案件情况如下图：

近年来，从杭州全市各类人员办理法律援助案件情况来看，法律援助机构人员办理的案件数呈逐年下降趋势 ，从2011年的10.6%到2018年的3%，下降了7.6个百分点，同时社会律师办案比例逐步上升，从64.9%到84.4%，2018年社会律师和基层法律服务工作者办案比例占到96.4%。具体情况见表6。

表6 杭州全市各类人员办理法律援助案件情况

由此可以看出，法律援助机构人员直接办理案件仅占很少一部分比例，而且逐年下降。另一方面，法律援助机构人员办理案件属于政府部门直接提供公共服务的一种方式。近年来，公共服务提供方式发生转变，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化”。中办、国办印发的《关于完善法律援助制度的意见》指出，要“加大政府购买法律援助服务力度”。《政府购买服务管理办法》于2020年3月1日开始施行，其制定目的是为了“规范政府购买服务行为，促进转变政府职能，改善公共服务供给”。《政府购买服务管理办法》第9条规定：“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务”。事实上，法律援助在实践中也是纳入政府购买服务的指导目录的，因此，随着公共服务方式的转变以及处于管办分离等因素的考虑，由法律援助机构工作人员直接办理法律援助案件的方式，除了在一些律师资源确实无法满足的偏远地区外，一般应不再同时承担直接办案的职能。

其次，采取单一设置模式是世界各国和地区通行的做法。如英国的英格兰和威尔士地区，法律援助管理实施机构统一为英格兰和威尔士法律服务委员会。而且从2012年开始，为了加强对法律援助工作的管理，经过广泛充分的讨论和征求意见、建议，以最新立法规定为依据，英格兰和威尔士法律服务委员会已经从非政府部门性质的、独立的公共法定服务机构转变为司法部的一个内设部门。

第三，实务中的做法已经证实一元制行政机构模式可行。从前文描述可知，目前浙江省本级和11个地级市中的9个均采取一元制行政机构模式，杭州14个区、县（市）的12个也都是采取这种模式，从实践效果来看，运行良好，既符合机构改革宗旨，精简了机构，转变了职能，也避免了相互推诿、职能交叉等问题。

综上，本文认为，法律援助管理机构应与法律援助机构合一而不再分设，应采用一元制行政机构模式，具体操作模式可以由司法行政部门的内设机构负责（实践中，主要是公共法律服务管理处/科或法律援助工作处/科），也可以是直属行政机构。至于在称谓上，这些内设机构、直属行政机构可以统称为法律援助机构。

（三）进一步明确机构职能

上文关于机构体系、性质等问题的确认，事实上都是围绕着职能展开的。《条例》在职能设置上对司法行政机关和法律援助机构承担的法律援助工作职责分别做了规定，主要包括：司法行政机关负责监督管理法律援助工作；根据需要确定本行政区域的法律援助机构；监督律师履行法律援助义务；审查法律援助申请人提出的异议；追究违法机构和人员的责任；对有突出贡献的法律援助组织、个人进行表彰等。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助，向办理法律援助案件的律师和人员支付办案补贴。前者的职能，《通释》将其作为监督管理，后者《通释》将其称为组织实施。事实上，如前文分析，无论是监督还是组织实施都是行政管理的具体职能，实践中也表明，法律援助的实施和管理是分不开的，因此《条例》所指的法律援助机构，其现有的受理、审查、指派职能将逐步回归司法行政部门所有。至于安排本机构人员提供法律援助服务的职能，鉴于公共服务方式的转变和实践中大部分法律援助机构不办理案件的现实，原则上司法行政机关不直接参与办理案件，可以探索在法律服务资源不足地区，不按行政层级设立公设辩护机构等类似的机构作为补充。在具体的条文设置上，可以在总则中明确司法行政部门监督管理法律援助工作。至于监督管理的具体职能（具体包括受理、审查、指派、监督等）可以在以下章节予以具体列明，这也是目前通行的立法体例。

“法律援助治理现代化的目标是形成系统完备、科学规范、运行有效的法律援助制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这是一个非常复杂的系统工程，需要加强顶层设计和总体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，抓住重点和找准突破口。”因此，《法律援助法》的制定意义重大，而组织管理体制是法律援助制度中很重要的一个方面，期望通过《法律援助法》的制定和出台，能进一步完善法律援助组织管理体制，促进法律援助事业长足发展。