监狱机关执法责任风险机制建设的思考　　

　　陕西省安康监狱 张勇

　　监狱是国家的刑罚执行机关，其基本职能是对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚，对罪犯实施惩罚和改造，拥有一定的监管执法权力。在现代法治社会，有权力就会有责任，有责任就会有风险。所谓风险，指特定条件下各种可能后果与预期后果之间的差异，即某种损失发生的可能性。监狱机关执法责任风险就是在对罪犯执行刑罚过程中遭遇能导致监管事故、人身伤亡、财产受损、执法错误和其他不测事件的可能性，是多种危险因素综合作用的产物。监狱机关执法作为监狱工作的重点和群众关注的热点、焦点，同时也是各类监管事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发的关键环节，做好监狱执法安全管理工作不容有失。随着社会文明程度的提高和法治化建设的全面推进，国家和社会公众对监狱机关的执法水平和效能的要求日益提高，监狱警察的职业压力越来越大，给监狱工作造成了不小的负面影响。监狱机关及其人民警察执法稍有不慎就有可能引起社会舆情的不良反应，导致警察个人被处分、刑拘乃至被追究刑事责任，监管执法风险极高，需要积极应对，降低风险程度，促进公正执法。本文就怎样有效防范，如何构建监狱机关执法责任风险防范机制，谈谈个人的一点粗浅见解，与同仁商榷。

　　一、监狱机关执法责任风险的表现形式

　　监狱机关执法责任风险就是监狱人民警察在执法过程中，因故意或者过失而发生违法违纪行为所应承担的责任风险。监狱机关执法责任风险的表现形式，可归纳为以下几个方面：

　　（一）社会责任风险

　　社会责任是指一个合法组织或个人对社会应当承担的责任。监狱作为一种特殊的社会组织，承担着社会职能与社会责任。监狱工作的终极目的是为了在社会上预防和减少犯罪。监狱“承担社会责任”是我国社会主义监狱为适应新形势下国家“四个全面”战略布局需要，推动深化监狱体制机制改革，全面推进依法治监发展的一项重要内容。监狱机关执法社会责任风险指的是由于监狱机关执法没有或不当承担社会责任而导致监狱机关执法遭受损失的不确定性。我们提出社会责任风险，强调了监狱机关执法行为给社会带来的风险，以及使风险的可能性转化为现实后给自己和社会带来损失的控制。监狱机关执法若处理不当，则有可能招致监狱机关执法声誉和价值受损等一系列风险。在社会公众对监狱机关执法的期望值越来越高，其所担负的社会责任也在不断增长的状况下，监狱机关如何高度认识执法风险防范的重要性，有效的预防和化解执法风险的发生，不仅成为其关系到提升监狱机关执法水平和构建法治监狱机关的重大问题，而且也成为维护执政党和政府形象以及社会安定、和谐的重大问题。

　　（二）政治责任风险

　　监狱机关具有鲜明政治属性。监狱负有维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平公正和保障人民安居乐业的神圣使命，在构建社会主义和谐社会的进程中担负着重大历史使命和政治责任。新时代监狱，不仅表征了一个国家治理犯罪策略和刑事司法政策，而且是观察一个国家法治水平、社会治理能力、人权保障状况的窗口，也是国际人权斗争和敌对势力渗透、演变的重要领域。监狱是化解社会最尖锐矛盾特殊战场，只有坚持党对监狱工作的绝对领导，牢牢把握政治机关属性，层层压紧压实责任，把党的领导贯穿于法治监狱建设始终，贯穿于执法监管改造全过程，有效履行维护监狱安全、惩罚与改造罪犯的政治责任和法定职责，使监狱管理、罪犯“减假保”案件办理，实现政治效益、社会效益和法律效益相统一，才能履行好维护国家政治安全和社会和谐稳定的神圣使命。

　　（三）行政责任风险

　　行政责任是国家行政机关的公务人员对其违法失职行为所必须承担的法律后果。监狱警察代表国家司法机关进行执法活动，接受公务员法的年度考核，如因执法过错而当年被测评为基本称职或不称职，或者罪犯的无理举报和诬陷，以及无理缠诉，对监狱警察都是一种莫大的压力。监狱警察在执法过程中，有可能因故意或过失甚至渎职而发生违法违纪行为，如果这种行为不需承担刑事法律责任，但也要对其进行责任追究，要承担相应行政责任，如警告、记过、开除等。《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》第二条规定，监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪，应当承担纪律责任的，依照本规定给予处分。法律、行政法规、国务院决定对监狱和劳动教养机关人民警察处分另有规定的，从其规定。

　　（四）民事责任风险

　　《中华人民共和国宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《监狱法》第五十五条规定：“罪犯在服刑期间死亡的，监狱应当立即通知罪犯家属和人民检察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由监狱作出医疗鉴定。人民检察院对监狱的医疗鉴定有疑义的，可以重新对死亡原因作出鉴定。罪犯家属有疑义的，可以向人民检察院提出。罪犯非正常死亡的，人民检察院应当立即检验，对死亡原因作出鉴定。” 第七十三条规定：“罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。”《国家赔偿法》第二十六条“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”监狱机关在监管执法中，如果存在疏忽的，既要承担相应的行政责任，还要承担民事赔偿责任。监狱押犯数量和结构都发生了重大变化，监狱警察面对罪犯打架斗殴、自伤自残、哄监闹事等情况进行现场处置的执法风险日益增大。

　　（五）刑事责任风险

　　《监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪行为处分规定》第五条规定：“监狱和劳动教养机关人民警察违法违纪涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。”刑事责任指监狱警察在执行警察职务活动中，违反《中华人民共和国刑法》规定，构成犯罪的，依法应当承担相应的刑事责任。根据监狱机关的性质及人民警察执行职务行为的特点，人民警察在执行职务中违反法律规定滥用职权，可能依法应该承担刑事责任的犯罪情形主要表现为：刑讯逼供罪、体罚虐待被监管人、徇私枉法罪、报复陷害罪、伪证罪等。另外，根据《中华人民共和国人民警察法》第49条中规定：“人民警察违反规定使用武器、警械，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

　　二、监狱机关执法责任风险的有效防范

　　全面依法治国进程的不断推进，为监狱的发展带来了巨大机遇。同时，也加大了监狱人民警察的执法风险。监狱实际情况日益复杂，执法现状面临严峻的挑战。监狱人民警察必须规范执法，认清执法的风险点，正确执行刑罚，才能有效降低执法风险带来的社会、政治、行政、民事、刑事责任等不测风险发生的可能性。

　　（一）提高执法责任意识从思想上防范风险

　　监狱机关执法责任风险是客观存在的，能否得到有效防范，关键还是要解决好警察的思想水平和执法能力的问题。习近平总书记强调，要“运用法治思维和法治方式推进改革”，“善于运用法治思维和法治方式领导政法工作”。在全面推进依法治国的进程中，法治思维是对执法人员尽职履责的基本要求。监狱机关及其人民警察要牢固树立公平正义和法律至上的执法理念，树立法治权威、尊重法治精神，坚决服从法律、严格执行法律、善于运用法律，既要不畏惧风险，还要勇担责任，立警为公，执法为民。监狱机关将执法的各个环节纳入法治轨道，既要避免权力越位、缺位和错位，又要杜绝不作为、乱作为、滥作为和不文明执法行为。监狱机关坚持以法律为准绳，以事实为根据，遵循法定程序，接受法律监督，使监狱机关执法权力在法律的框架内得到有效的控制。监狱机关及其人民警察要强化学习意识、责任意识、廉政意识、公正意识，全面提高辨别风险、规避风险、抵御风险、降低风险的自我防范能力，时刻提醒自己，执法行为是否将引起执法责任风险后果，是否存在过错，是否将被追究责任。时刻遵守既定执法程序，预防程序违法行为。执法过程中做到证据收集充分、收集过程合法，经得起审查，从源头上杜绝各类执法责任风险的发生。

　　（二）规范执法责任流程从行为上防范风险

　　提升监管执法规范性和透明度，进一步完善和明确执法岗位、执法职责、程序流程，保证各执法环节密切配合、互相制约，规范执法行为。健全警察执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度，严格限定裁量权的行使。规范罪犯量化考核管理，以危险性评估、劳动能力评估为基础和前提，以计分考核结果为依据，进一步规范罪犯劳动岗位、行政奖惩、分级处遇，减少人为因素干扰、压缩自由裁量空间。按“制度化、规范化、程序化、法治化”的要求，做到全面作为，不缺位；正确作为，不错位；有效作为，不越位；规范作为，避免作为不到位。定期开展执法质量检查考核，将信息化手段引入对执法行为的评议考核，认真做好每月评查、季度抽查、半年度检查、年度考评等评议考核工作。对执法工作中容易产生风险的环节加强监督，预防和制止各种执法错误或执法不当行为的发生。

　　（三）严格执法责任监督从监管上防范风险

　　进一步强化执法监督，杜绝违规执法行为。聚焦监狱执法的源头、过程、结果等关键环节，严格落实监管执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。加强对监狱警察执法的监督，不单是对罪犯合法权利的保障，也是对监狱警察的保护。增强执法过程的透明度，防止暗箱操作，使老百姓对监狱的信任度提高，提升监狱的政务、狱务公开的社会公信力。在监督方法上也要变被动监督为主动接受监督，变事后监督为事前、事中、事后相结合的全程监督，靠制度和法规进行有效约束。建立执法责任制，落实责任追究，对监狱警察不规范执法行为及时通报，及时处理，防微杜渐，及早防范各类监管执法责任风险的发生。

　　（四）完善执法责任机制从制度上防范风险

　　全面深化监管执法公开制度。坚持以公开为常态、不公开为例外，推进执法监管规则、标准、过程、结果等依法公开，让监管执法活动在阳光下运行。对存在执法过错的人员，应当严查责任;对监管执法不到位、不作为、乱作为，造成不良后果的要坚决进行责任追究；对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，不履行监管执法职责的人民警察，要根据情节的轻重，依法追究行政责任和法律责任。加快建立统一的监狱执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法腐败现象。建立完善执法责任清单制度，健全执法过错预防和纠正制度，提高执法标准的科学性和系统性。健全监狱人民警察纪律约束机制，加大监狱人民警察平时考核力度，科学合理设计考核指标体系，将考核结果作为监狱人民警察职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。

　　三、监狱机关执法责任风险机制建设的思考

　　随着“四个全面”的发展，监狱机关及其人民警察正面临着更加复杂的执法环境和更高的工作要求，承担着前所未有的执法责任风险。客观全面地认识和研究监狱机关执法责任风险，从立法层面，机制保障等方面提出科学合理的解决对策，着力构建权责清晰、流程规范、风险明确、监督有力、制度管用、预警及时、保障有力的执法风险防控机制，对执法责任风险实行事先的自我预防、事中的自我遏制、事后的自我纠正，对促进监狱机关公正文明执法和人民警察队伍建设发展将产生积极的意义。

　　（一）加强执法培训机制建设

　　构建一个惩防并举的体系，事前教育很重要，通过增强自身“免疫力”，让监狱警察不想冒险，消除侥幸。加强监狱警察教育培训，增强监狱警察法治意识和执法能力，提高风险自我防护能力。清醒认识当前监狱机关执法责任形势的严峻性、复杂性，深入学习贯彻习近平法治思想和对监狱工作重要指示批示精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。教育监狱警察既要清醒地看到执法责任风险的客观存在，同时更要坚信执法责任风险的可控性。通过组织监狱警察学习狱内案件和狱情通报，使其准确把握当前狱情形势，增强忧患意识和防范意识，从而自觉深入了解罪犯思想动态，积极有效加以应对。要引入精细化管理的理念，对监狱警察日常执法规范用语进行统一固定，避免罪犯钻监狱警察执法用语不文明规范的空子。引导监狱警察从学历文凭教育转向学习能力的培养与提高。经常举办执法方面的学术交流、培训和实践经验交流会，单位内部互相学习。监狱警察只有通过不断地、经常和针对性地学习，使其具备法律知识全面、业务素质高、岗位技能强的综合工作能力，从根本上积极防范执法责任风险。

　　（二）加强执法规范机制建设

　　规范执法的前提是不断健全法律制度，让监狱警察执法有法可依，从根本上解决监狱警察执法风险的根源。围绕权责明晰、内容具体、程序严密等执法要求，大力推进监狱执法管理标准化建设，从源头上防止执法偏差，防范执法风险。实施监狱执法权力清单，优化监狱职能配置，健全部门内控机制，对执法重点领域和关键岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权。出台监狱刑罚执行权力清单，全面梳理公开罪犯收押、行政奖惩等权力的执法依据、运行流程。健全法律法规体系，提高立法规格，避免由于《监狱法》立法规格不高而导致的遵守不力。尽快出台《监狱法实施细则》，使监狱警察能够真正理解《监狱法》条文的内涵与要义。建立健全监狱机关执法法律法规立改废释工作协调机制，加强涉及监狱机关执法相关法规一致性审查，增强监狱机关执法法制建设的系统性、可操作性。制定监狱机关执法中长期立法规划，加快制定修订监狱机关执法配套法规。规范监管执法行为，完善监狱机关监管执法制度，明确每个监狱机关执法监督和管理主体，制定实施执法计划，完善执法程序规定，主动适应刑事政策调整，以依法严格规范办理减刑、假释、暂予监外执行为重点，紧紧扭住刑罚执行关键环节，坚决杜绝“有钱人”“有权人”关几年托关系、走门子变相出狱现象，依法严格查处各类违法违规行为。

　　（三）加强执法监督机制建设

　　构建执法监督多元机制，将党内监督、执法监督、效能监察、警务督察和专项治理落到实处，筑牢监狱机关执法责任风险防线。强化日常监督，对监狱执法实施立体式、多元化的监督制约，对监狱警察执法执勤、直接管理、执行制度情况，每日督查通报、跟踪问效。常态化监督罪犯刑罚变更、教育改造、生活卫生、行政奖励情况。强化专项监督，严格执行执法办案质量终身负责制和执法过错倒查问责制，全面梳理十八大以来办理的“减假暂”案件，逐一复查涉黑涉恶罪犯减刑、假释案件。建立监狱公职律师参与罪犯申诉调查工作机制，及时处理罪犯申诉。强化外部监督，自觉接受人大、监察机关的依法监督和政协民主监督，积极配合人民法院司法监督和检察机关巡回检察、法律监督。加强社会监督和舆论监督，保证执法严明、有错必纠。充分运用信息技术，更新升格监内摄像头，全面运行提请减刑假释协同办案平台，提升执法风险科技防控水平。

　　（四）加强执法评估机制建设

　　建立健全执法风险研判机制，定期组织监狱系统执法风险研判工作会议，分析总结风险研判工作，提前预警和落实精准防控措施。建立完善执法决策风险评估机制，将风险评估设定为执法案件办理的必经程序，对可能引发的不稳定因素，要逐级上报，制定执法风险化解、处置方案，及时化解矛盾问题。建立执法风险等级评估机制，对监狱发生的执法不当、执法过错以及各种不安全事件（事故），对各种可能影响监狱执法安全和监狱稳定的因素，进行科学的预测、分析和研判，并对监狱各工作流程风险点作出评估。对发生罪犯过度维权、抗警袭警、自伤自残自杀、打架斗殴、脱逃越狱等各类事件与事故案件，作出风险级别评估，及时发出预警通报或风险等级鉴定意见，确保监狱机关执法责任风险防范的长效性。

　　（五）加强执法惩戒机制建设

　　要构建一个惩防并举的体系，事后处理同样很重要。通过强化警示作用，让监狱警察不敢冒险，杜绝违规。完善监管执法责任调查处理机制，全过程监督，通过严格制度规范，让监狱警察不能冒险，违规违法必究。坚持问责与整改并重，充分发挥监管执法责任查处对加强和改进监狱机关执法工作的促进作用。进一步提升公正廉洁执法水平，全面落实监狱机关执法责任制和问责制，促进监狱机关及其人民警察履职尽责、廉洁自律、公平公正执法。对忠于职守、履职尽责的，要给予表扬和鼓励；对未履行、不当履行或违法履行监管职责的，严肃追责问责；涉嫌犯罪的，移送有关机关依法处理。对履职不力、整改措施不落实的，依法依规严肃追究有关单位和人员责任。健全典型监管执法责任提级调查、跨地区协同调查和工作督导机制。建立监管执法责任调查分析技术支撑体系，所有监管执法责任调查报告要设立技术和管理问题专篇，详细分析原因，做好解读，回应公众关切。对监管执法责任调查发现有漏洞、缺陷的有关法律法规和标准制度，及时启动制定修订工作。健全责任考核机制，建立监狱机关执法责任考核评价体系。完善考核制度，统筹整合、科学设定监狱机关执法责任考核指标，加大监狱机关执法责任在社会治安综合治理、精神文明建设等考核中的权重，实行过程考核与结果考核相结合，执法责任绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩。严格责任追究制度，实行监狱领导干部任期执法责任制，日常工作依责尽职。未尽职履责，引起执法风险、造成社会负面舆情的要严格追责。依法依规制定执法责任权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。

　　（六）加强执法保障机制建设

　　加强监狱机关执法法治保障。按照重大改革于法有据的要求，根据监管执法工作需要和经济社会发展变化，加快推进相关法律法规和规章立改废释工作，为事中事后监管提供健全的法制保障。修改《监狱法》出台《监狱法实施细则》专设监狱警察权益保护条款，以法律形式明确监狱警察执法保障和履行法定职责保护的相关条款。如明确监狱警察执法正当防卫权。明确监狱警察正当防卫的范围，细化正当防卫的具体内容，以及正当防卫的救济程序，从而保证监狱人民警察在执法过程中的人身安全，树立警察执法的权威。

　　建立监狱机关执法维权机制。在监狱机关建立警察权益维护机构，由专门人员组成，为在监狱执法和罪犯管理活动中，遭受侵害的监狱警察主持公道，维护其正当权力。同时，建立保障监狱人民警察人身意外伤害保险的机制。

　　制定监狱机关执法免责办法。明确履职标准和评判界线，对严格依据法律法规履行监管职责、监管对象出现问题的，应结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况进行综合分析，符合条件的要予以免责。

　　改善监狱机关执法装备条件。制定监狱机关执法能力建设规划，明确监管执法装备及现场执法和应急救援用车配备标准，加强监管执法技术支撑体系建设，保障监管执法需要。推进人财物等监管资源向基层下沉，保障基层经费和装备投入。推进执法装备标准化建设，提高现代科技手段在执法办案中的应用水平。加强监狱机关执法制度化、标准化、信息化建设，确保规范高效监管执法。

　　建设监狱机关执法专业队伍。加快建设革命化、正规化、专业化、职业化的高素质监狱人民警察队伍，扎实做好技能提升工作，大力培养“一专多能”的一线监狱警察。建立监狱警察依法履行法定职责制度，激励保证监狱警察忠于职守、履职尽责。不断提高监狱警察执法技能，开展多形式和多层次的执法岗位教育培训。如培养监狱人民警察对狱内犯罪活动的侦查和预见能力，对紧急情况、突发事件的应变、决策、处理能力、组织指挥、协调能力以及典型案例教育培训业务能力等。强化警体技能，熟悉警戒、枪支、戒具等常识，提高自我素质，为确保监狱安全稳定，促进公正廉洁文明执法起好保证作用。