包组干警常态化办案预审机制的实践与思考

　　山东省潍坊监狱党委书记、监狱长 李庆水

　　监狱是国家刑罚执行机关，依法严格规范公正做好罪犯减刑假释是监狱工作的重要内容。当前减刑假释案件实质化审理要求和人民群众对“减假暂”案件的高度关注，给监狱执法特别是刑罚执行工作带来新挑战。如何在新形势下不断提升刑罚执行工作法治化、规范化、标准化、精细化水平，是监狱系统亟需深入思考探究的课题。为深入贯彻落实习近平法治思想，巩固拓展全国政法队伍教育整顿成效，严格落实减刑假释案件实质化审查办理要求，切实整治减刑假释工作中存在的顽瘴痼疾，潍坊监狱在广泛调研论证的基础上，探索推行包组干警常态化办案预审机制，在常规办案流程中创新性引入案件预审环节，形成了逻辑严密、审核细致、职责清晰、分工明确的执法办案链条，取得了良好成效。

　　一、实行包组干警常态化办案预审机制的必要性

　　（一）是深入贯彻习近平法治思想，全面加强依法治监的必然要求。监狱依法行刑、依法治监是贯彻落实习近平法治思想、服务保障全面推进依法治国的应有之义。监狱机关必须深刻把握全面推进依法治国的基本内涵与目标要求，将依法依规办理减刑假释案件放到事关维护国家政治安全、促进社会公平正义、提升行刑效度和信度、推进国家法治建设进程的大局上来认识，进一步提升全体干警的法律素养，树牢法治观念，自觉运用法治思维和法治方式分析解决问题，坚持以法治化为引领，不断提高依法治监的能力水平。

　　（二）是巩固深化队伍教育整顿和监狱综合治理成果，促进减刑假释案件依法办理的迫切需要。2021年在全国范围内开展的政法队伍教育整顿，将集中排查整治违规违法办理“减假暂”存在的突出问题和顽瘴痼疾作为一项十分重要的内容，反映出党中央坚决彻查整治“有权人”“有钱人”被判刑后减刑快、假释及暂予监外执行比例高、实际服刑时间短等现象的坚强意志和坚定决心。监狱干警要从政治上看待刑罚执行工作，把刑罚执行工作的政治性和业务性有机结合起来，在案件办理中提高政治领悟力、政治判断力、政治执行力，依法严格规范公正办案，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　（三）是提高监狱执法水平，推进刑罚执行工作规范化建设的必由之路。当前，受传统办案思维和体制机制影响，监狱刑罚执行工作整体水平还有待进一步提高，有的基层监区对严格依法办案的认识还有差距，往往认为提请减刑假释案件最终由监狱职能部门和评审委员会把关、托底，从而放松了自身的办案要求；有的基层监区过分依赖专职干警办案，而专职刑罚执行员往往不直接参与罪犯包组，对罪犯“确有悔改表现”的认定不够全面深入，实质化审查办理的要求难以落实到位；疫情防控封闭执勤备勤模式加大了专职办案干警工作难度，由于警力相对紧张，专职刑罚执行员承担多项执勤任务，批量办案时间紧、案件多，难有充足时间精力专心办案，一定程度上影响规范精准办案水平。

　　（四）是增强罪犯改造针对性，维护监狱持续安全稳定的有力举措。对于罪犯，减刑假释是在监狱内服刑的“头等大事”。减刑假释前后，罪犯都会有自己的想法和打算，当没有达到预期目的时，一般会有思想上的强烈波动。这个时候特别需要包组干警抓住时机，及时对罪犯进行针对性个别教育，讲清讲透减刑假释政策规定，疏解罪犯负面情绪，引导罪犯正确面对、积极适应当前执法形势和环境。如果过分依赖专职刑罚执行员办案，包组干警对减刑假释政策规定不熟悉不掌握，就易导致罪犯改造的针对性、时效性大打折扣，成为影响监狱安全稳定的不利因素。

　　二、包组干警常态化办案预审机制的实践探索

　　2021年以来，潍坊监狱探索推行了包组干警常态化办案预审机制，聚焦办案审核主体、办案审核模式、办案审核理念“三个转变”，在常规办案流程中增加“案件预审”环节，形成逻辑严密、审核细致、职责清晰、分工明确的执法办案链条，促进监狱干警执法能力、执法水平和执法质效全方位提升。

　　（一）监区包组干警常态化办理减刑假释案件。一是常态化开展罪犯减刑假释案件摸底工作。包组干警在熟知罪犯基本情况和现实改造表现的基础上，按照《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》（法释〔2016〕23号）和山东省监狱管理局《分类评估依法提请办理罪犯减刑假释案件办法》等规定，依据不同罪名及刑期罪犯的减刑起始时间、间隔时间及从严从宽情形的不同，对所包组罪犯进行分类。熟练掌握每一类罪犯法定的减刑假释条件和相关政策，建立健全《监区包组干警常态化办案摸排台帐》，对所包组罪犯是否符合减刑假释的基本条件进行常态化摸底排查。二是对罪犯减刑假释案件进行实质化审查。对于经摸底排查，满足减刑假释起始时间和间隔时间等基本条件的罪犯，包组干警以其报请期间的改造表现为主要依据，围绕“确有悔改表现”进行定性评估，综合考察罪犯犯罪的性质、情节、社会危害程度、原判刑罚以及生效裁判中的财产性判项履行情况、入监后一贯表现等因素，对是否提请减刑假释进行严格审查、精准研判。三是直接承办罪犯减刑假释案件。对于经实质化审查认为符合减刑假释条件的罪犯，包组干警制作《提请罪犯减刑假释建议书》《提请罪犯减刑假释审核表》等文书，并做好各类法律文书、证据材料的整理、归档以及相关案卷材料上传刑罚执行网上办案平台等工作。四是包组干警随时承办报送减刑假释案件。包组干警在按要求完成减刑假释相关法律文书制作、案卷整理及上传刑罚执行网上办案平台等工作后，随时将案件报送监区专职刑罚执行员进行审核。

　　（二）监区专职刑罚执行员加强对包组干警办案的指导和把关。一是加强对包组干警办案的业务指导。专职刑罚执行员定期开展刑罚执行业务知识和办案技能培训，对包组干警办理减刑假释案件常态化摸底、实质化审查以及具体办案工作进行全程业务指导与帮助，对于包组干警在办案过程中遇到的难点和疑问及时解答，通过以干代训，增强包组干警办案能力水平。二是严格审查把关。专职刑罚执行员对包组干警报送的减刑假释案件,严格按照法律规定和实质化审查的要求，认真查阅罪犯案卷材料，核实罪犯减刑假释的法定条件，审查各类法律文书和证据材料，检查是否按规定将案卷材料上传刑罚执行网上办案平台。

　　（三）监区常态化报送减刑假释案件。专职刑罚执行员定期统筹各包组干警报送减刑假释案件，对于审核通过的案件，及时向监区分管领导汇报。监区分管领导结合专职刑罚执行员审核情况，对包组干警报送的减刑假释案件进行复审。经监区领导审批同意后，专职刑罚执行员及时将案件移送刑罚执行科审查。

　　（四）刑罚执行科实行常态化案件预审制度。一是对监区报送的案件及时进行预审。重点审查罪犯基本情况，包括罪犯基本身份信息、原判刑罚、犯罪性质和情节、从严从宽情形以及符合法定起始时间、间隔、幅度等法定条件的情况。按照实质化审查要求，通过查阅案卷核实罪犯“确有悔改表现”，包括一贯改造表现、考核奖惩、退赃退赔和财产性判项履行情况等。严格审查报送的案件文书制作是否规范，各类证据材料是否齐全、有效。二是实行“AB角”双重审查制度。刑罚执行科对监区报送预审的案件，分配到每一名办案人员进行审查的同时，实行两名办案人员“AB角”双重审查制度，即同一案件，由“A角”办案干警审查后，再由“B角”办案干警复审，保证案件审查办理质量。三是加强常态化办案的调度、指导、考核和业务培训。刑罚执行科定期调度监区案件常态化办理报送情况，确保监区研究成熟的减刑假释案件及时流转到刑罚执行科进行预审。召开案件办理情况通报会，对监区报送的减刑假释案件及时反馈审查意见，对于经审查认为不符合提请条件和要求的，向监区说明原因并给予具体办案指导，并对预审的案件做好登记备案。对监区常态化办案机制运行情况、提报预审案件的办理质量情况进行业务考核，并纳入基层基础建设考核体系，以严肃考核问责倒逼常态化办案机制规范有效运行。定期组织监区专职刑罚执行员座谈交流，强化刑罚执行业务培训，切实提高办案能力。

　　（五）统一研究，按程序集中提请减刑假释案件。监区对于经刑罚执行科预审通过的提请减刑假释案件，严格按照山东省监狱管理局《监狱提请减刑假释工作程序规定》和《分类评估依法提请办理罪犯减刑假释案件办法》，经监区全体干警集体评议、监区长办公会研究、公示等程序后，向监狱统一提请。监区在集体研究期间，仍可对存在异议的减刑假释案件做出不予提请的决定。刑罚执行科及时组织监区间交叉互审，严格按照实质化审查要求，对监区提请的减刑假释案件进行再次审查、再次把关，开展量化排序，核算重点罪犯减刑假释比例，经汇总后逐级提请监狱减刑假释评审委员会、监狱长办公会审查，确保案件办理程序依法依规。

　　实行包组干警常态化办案预审机制后，取得了显著成效。一是包组干警处在罪犯管理改造的最前沿，最了解罪犯基本情况和现实改造表现，对罪犯是否“确有悔改表现”最有发言权。通过实行常态化办案预审机制，包组干警切实担负起了对罪犯“确有悔改表现”进行定性评估的责任，真正把牢了依法办理减刑假释的第一道关口。二是将专职刑罚执行员办案任务分解到包组干警，推动了案件由“批量办理”向“精品办理”、由“集中审查”向“日常审查”的转变，将案件办理、审查工作“化整为零”，减轻了每名具体办案人员的工作量，确保了在审查实体条件和案卷质量上的统筹兼顾，解决了“快餐式办案”隐患。三是办案主体由专职刑罚执行员转变为包组干警，保证了专职刑罚执行员有充足时间和精力来研究减刑假释政策、指导具体案件办理、把关法律文书制作、开展业务知识培训。同时，包组干警在常态化办案中，提升了刑罚执行业务水平和案件研究能力，法律文书制作的规范化程度以及案件集体评议的参与度更高，“谁承办谁负责、谁提请谁负责、谁签字谁负责”的办案责任机制压得更实，提高了刑罚执行专业化水平。四是促使包组干警对犯情更加掌握，对罪犯所思所想、一举一动做到“心中有数”，研究制定罪犯具体管理改造措施的针对性、实效性更强，确保了犯群思想平稳，保障了监狱持续安全稳定。

　　三、深化包组干警常态化办案预审机制的思考

　　实行包组干警常态化办案预审机制，实现从监区到监狱层面将“集中审查”变为“日常审查”，将案件办理“化整为零”，增加办案时间，保证办案质量。

　　（一）教育引导，转变理念。一是深入学习贯彻落实习近平法治思想，牢固树立法治观念和法治意识，自觉运用法治思维和法治方式破解难题，坚持把严格执法作为高压线，把公正执法作为生命线，把规范执法作为保障线，不断完善制度体系，努力提升执法能力。二是进一步提高政治站位，牢牢把握监狱刑罚执行机关的政治属性，将刑罚执行工作的政治性与业务性融会贯通，从讲政治的高度从严从实从细办好每一起刑罚执行案件。三是转变监狱干警执法理念，在严把“法定条件”的基础上，深入考察罪犯“确有悔改表现”情况，强化“用证据说话”的审查办案理念，推动刑罚执行工作由“行政性审批”向“实质化审查”的执法办案机制转变。

　　（二）加强培训，厘清责任。一是深入开展不同层级的业务培训，监区专职刑罚执行员加强对包组干警案件办理的业务指导和审核把关，刑罚执行科定期对专职刑罚执行员进行业务培训，不断提升干警执法办案意识和办案能力，全面落实“实质化审查”的办案要求，实现案件办理政治效果、法律效果、社会效果统一。二是进一步厘清明确包组干警、专职刑罚执行员的执法职责，层层压实执法责任，严格落实“谁包管谁提请、谁承办谁负责、谁审核谁负责、谁签字谁负责”的案件办理责任制，确保监狱严格规范公正精准办案。

　　（三）健全机制，提高效能。制定完善潍坊监狱《包组干警常态化办案预审实施办法》，规范监区报送预审案件具体流程，明确各类预审法律文书和证据材料明细及制作要求。将监狱刑罚执行办案大厅转移到狱外办公楼，居家休整的包组干警可以随时到办案大厅办理案件。进一步调整优化监狱集中办案时间，实现包组干警常态化办案和刑罚执行专职干警集中办案有机结合。针对疫情防控常态化下执勤模式，建立“工作交接清单”制度，加强换防干警信息共享和业务衔接。同时，充分运用钉钉视频会议等技术手段，开展刑罚执行业务交流和集体合议，进一步提高包组干警常态化办案预审工作效能。

　　（四）推进考核，确保质量。刑罚执行科负责推进监区刑罚执行业务常态化考核，结合监狱基层基础建设考核机制，针对监区提请的案件，开展“退案率”考核、文书制作质量考核，提升办案质量。常态化开展减刑假释案件办理实质化审查交流会，以每批次的典型案例分析，促进信息共享、问题共勉、方法共学，全面推进刑罚执行工作法治化、规范化、精细化，筑牢执法安全屏障，确保把每一起案件办成经得起法律和历史检验的铁案。