让法治成效说得清让人民说了算

图①为各方代表对2018年区级政府重大行政决策案例进行评审。

图②为北京市行政执法信息服务平台对相关数据进行分析评判。

调查研究,是谋事之基、成事之道；

依法决策,是法治政府建设的关键和核心；

人民满意,是法治政府建设的目标,也是树立以人民为中心的价值意蕴。

党的十八大以来,北京市围绕三条主线,已逐渐形成双报告、双评审、双调查三大机制,这正是深入推进法治政府建设的北京新实践。

□　法制日报全媒体记者　徐伟伦

“行政执法效果如何?依法行政能否做到?履职尽责是否积极?用数据说话。”北京市司法局局长李富莹介绍,依托于全国首个综合性执法大数据分析平台,北京已连续三年通过综合总结性报告和数据分析型报告,对法治政府建设进行全方位体检,看看哪些工作干得好,又有哪些职权在“装睡”。

而在日常,评审则贯穿于北京推进法治政府建设全程。4年前,北京市16个市辖区拿出当年自认最好的重大行政决策项目参与评审,不料在基本的程序履行方面就不及格,合格率仅为56%。现如今,程序履行合格率已达100%,这背后正是北京市对重大决策案例和示范创建项目的双评审活动的不断推进。

最终,法治政府建设干得好不好,得听公众怎么评,北京市“双调查”制度为此应运而生。

双报告、双评审、双调查环环相扣,日渐成为北京深入推进法治政府建设的有力抓手。近日,《法制日报》记者走近亲历者,听故事,解机制,话法治。

让数据复苏品评法治成效优劣

“以往,谈及法治政府建设,各部门都说自己做到了依法行政,这话怎么评判?很难。而谈及问题时,行政机关又常用‘我没权力’来搪塞,说法律没规定、没授权、不够用等,但实际情况究竟怎样?”回忆起建立依法行政专项工作数据监测报告时的初衷,北京市司法局调研员吴苗林说,就是为了破解这些疑问,原北京市政府法制办于2013年开始探索建立综合性执法大数据分析平台,让沉睡的数据主动说话,提高依法行政水平,形成相关报告。

2016年,北京市结合年度工作总结,梳理形成了依法行政专项工作数据监测报告和法治政府建设年度情况报告,先后提请市委常委会和市政府常务会议审议。自此,“双报告”制度在北京正式运行。

2017年,北京某住户违法在住宅楼道内给电动自行车充电引发火灾,造成多人伤亡。事后,通过执法大数据分析平台,发现以往消防检查往往集中在商场、写字楼等区域,对住宅区的关注度不足,检查频次也不高。

在另一起案例中,相关部门接到群众举报称某处私挖地下空间,随后立即前往调查,但却吃了闭门羹。让举报人不解的是,执法人员发现大门紧闭无法进入后便就此作罢,理由是“没有强制进院调查的权限”。

“事实上,类似地下空间的问题完全可以依据相关法规规章用联合执法破解,并非无法可依无权可使,执法人员的上述行为属于典型的履职不尽责,执法用法不科学。”李富莹说,不仅要让法律长牙齿,还得让法律长齿轮,推动部门间的协同协作,相关案例反映出的问题都将写入相关报告进行督促整改。

根据正在讨论撰写的北京市2018年依法行政专项工作数据监测报告,全市2018年行政处罚职权涉及法律法规规章共1627部,实施行政处罚使用过的有579部,其余1048部处于“休眠”状态。报告认为,执法人员在法律法规规章使用和行政处罚职权行使方面仍有提升空间,“僵尸职权”依然存在,部门间的协同协作机制需要重新构建。

正是有了信息平台作支撑,依法行政与否、履职尽责与否、应诉重视与否等,都不再是凭经验和主观感受进行评价,而是通过法律使用率、行政执法量、人员配比数、案件分布比、职权履行率、领导出庭率、直接纠错率等各项指标一一量化,用数据说话,并最终从微观视角形成数据监测报告,成为党委、政府决策的重要依据。

与数据监测报告有着同样分量的,是北京市法治政府建设年度情况报告,从宏观视角对法治政府建设年度情况进行综合分析,反映整体状况,总结优秀经验学习推广。“双报告”通过宏观和微观两个视角,对法治政府建设进行综合体检和专项审视,使北京市委、市政府能够全面把握法治政府建设的整体状况。

目前,通过北京市委、市政府的示范引领,“双报告”制度已从市级层面传导到各区级政府,形成了法治政府建设层层落实的责任闭环体系。

让“虚假最佳”显形让金子发光

有了整体状况、信息数据做支撑,政府决策也不再凭感觉,可这并不代表相关决策就一定科学、民主、法治。

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中提出,要推进行政决策科学化、民主化、法治化,并对规范行政决策给出了具体措施。为此,北京市于2015年前后开始推行对区政府重大行政决策案例评审和法治政府建设示范创建项目评审的“双评审”机制。

2015年8月,北京市推进依法行政工作领导小组办公室发出通知,要求市辖区的16个区在自评的基础上,各报送一个重大行政决策案例参加评审。

“有的案例缺少专家论证和公众参与程序,有的材料则一看就是后补的,观点不知所云,甚至连时间、签名都没有。”中国政法大学法治政府研究院院长王敬波回忆首次参与评审时坦言,自己也没想到各区自认的“最佳”案例,却是问题多多。

16个参评案例中,只有9个完全履行了公众参与、专家论证、风险评估等五个程序,仅占56%；其中有6个缺少风险评估程序,在合法性审查程序中,有的只有“同意”二字,即作为审查通过的依据；相关决策程序存在顺序倒置、走过场、实质审查不足等问题。

记者注意到,事后形成的9页评审总结中,有8页都在讲问题和谈对策。“这些让相关部门看到了不足,开始加速整改。”连续参加多年评审活动的王敬波说,近两年参与评审的案例与以往已有本质变化,决策程序完备、广泛邀请公众参与、决策审查务实、集体讨论充分,有了长足进步。

作为“双评审”机制的另一半,法治政府建设示范创建项目评审则更多鼓励各区政府结合区域实际,在某一方面推进制度机制创新,形成可持续、可复制、可推广的工作亮点。

2017年,示范项目评审活动正式开展,评审期间,北京市平谷区的“街乡吹哨、部门报到”机制获得一致好评。“该机制的创立,源自平谷区金海湖镇一次倒逼式的整改,这种下级‘吹哨’、上级各部门30分钟内应急‘报到’的新机制,使14年屡禁不止的黄金盗采终于销声匿迹。”平谷区司法局局长张玉娟介绍说,经评审优化不断完善,“街乡吹哨、部门报到”机制被列为北京市2018年城市治理改革“1号课题”在全市推广。

2018年11月中旬,中央全面深化改革委员会第五次会议认为,北京市委以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手,积极探索党建引领基层治理体制机制创新,聚焦办好群众家门口事,打通抓落实“最后一公里”,形成了行之有效的做法。

“法治政府建设离不开规范推动和激励导向。”李富莹说,“双评审”机制目前已贯穿北京市推进法治政府建设的全过程,并以组织开展集中性汇报交流为平台,形成了相互学习交流的工作氛围,充分发挥考核和宣传两个作用,实现了规范推动和正向引领的有效结合。

让百姓真正成为法治阅卷人

“发现问题积极整改,激励创新推广经验,所做的这些究竟好不好,关键还得看公众的满意度。”李富莹认为,在推进法治政府建设过程中,必须牢固树立以人民为中心的思想,坚持信息公开、行为参与、成果共享的理念。

5年前,北京市开始全面开展对区政府重大行政决策个案情况调查和对区政府依法行政状况社会公众调查的“双调查”机制。

“行政机关以前常说相关政策的出台和实施得到公众广泛参与,满意度很高,可经过第三方调查,却显示大部分公众并不知晓相关政策也未参与过相关讨论,如此尴尬的场景在调查初期并不少见。”王敬波说,“双调查”的介入,让相关部门不能再以自己的视角去推测公众的观点,而是必须广泛邀请公众真正参与法治建设,多沟通、多交流,让公众成为行政决策、法治建设的评判者、阅卷人。

“这几年时常能接到调查机构的电话,问得很细,最初以为一两分钟走个过场,没想到一通电话下来需要10分钟左右。”居住在北京市朝阳区的市民徐潇告诉记者,法治调查会先问些个人基本信息,如生活工作地点、从事行业、有无孩子等,后续的部分问题也是围绕个人实际情况展开,有的事就发生在社区里,“这样的调查很贴近,好的表扬,不足的也指出来,觉得自己就是在实际参与法治建设”。

记者在第三方调查的记录中看到,多位市民提及近两年的住宅区安全检查事项,“物业经常来查,后来民警上门告知,虽然不在楼道给电瓶车充电有些不便,但确实遵守法规、维护安全居住环境更重要,我支持。”

“通过‘双调查’,我们发现社会公众的期望与法治政府建设的目标是同向的、一致的。”在李富莹看来,随着法治政府建设的不断深入,行政活动将更加公开透明,行政机关更加守信有为,政府服务更加优质高效,办事咨询更加便捷贴心,社会公众也将充分参与法治政府建设,共享法治政府建设成果,让百姓有更多的法治获得感。