法治政府建设应坚持多元化评估模式

效果评估非无源之水、无本之木,需要在悉知法治政府建设情况的前提下方能顺利开展。由此可见,“效果导向型”评估与“业绩导向型”评估之间是共存并行、互为补充的。是故,多元化评估模式是法治政府建设评估的应然出路。

王学辉　林金咏

自1997年党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家以来,我国推进法治国家建设已有22个年头了。而作为法治国家建设“一体两翼”格局中的重要组成部分,法治政府建设始终以先驱者的姿态伫立于改革潮头。这既有“上者,民之表也。表正,则何物不正”“以令率人,不若身先”“以身教者从,以言教者讼”的官为民榜之历史传承,更是后发国家“政府推进型”法治化道路的要求。

谋定而后动,是中国法治政府建设的智慧结晶。2004年以来,就法治政府建设议题,国务院先后发布了《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等一系列政策文件。在“规划-落实-考核-总结-再规划……”的建设进路中,这些文件既是法治政府建设航路上的灯塔和指南针,客观上也描绘了法治政府建设的理想图景。

法治政府建设如火如荼,为法治政府建设评估培育了丰沃土壤。此间,域外法治评估经验的传入,如夏火般引燃了法治政府建设评估的热潮。纵观当下各地开展的评估实践,业绩考核导向性明显。这些评估多将有关规划文件作为评估之衡量尺与工程图。通过考察规划完成进度,综合运用统计学、评估学、法学等相关知识,采取定性和定量相结合的方法,最终得出评估结论,法治政府建设中存在的不足便得以显现。

“木受绳则直,金就砺则利”,时下的“业绩导向型”评估亦非美玉无瑕。其假定规划文件具有十足的科学性与可行性,而忽略了规划可能存在的历史局限性。在此,我们意非批判法治政府建设规划,但正所谓“人无完人、金无足赤”,认知有限性时刻鞭策着人类运用批判性思维审视这个世界。

与此同时,在阳光政府、透明政府建设仍待完善的情况下,政府做了什么,做了多少,通常与第三方评估主体之间存在着信息“剪刀差”。因此,由第三方主持的“业绩导向型”评估,时常困囿于信息孤岛、信息烟囱与信息壁垒。评估亦是流于形式。譬如在一些评估实践中,采用网络检索方式,以是否存在公开报道的检索结果作为评判政府是否采取相应行动的标准。

我们知道,现代法治的概念是西方舶来品。但是,法治政府建设并非不加辨识地移植西方法律制度便可达成,中国的法治政府建设有其鲜明独立的品格。党的十八届四中全会旗帜鲜明地提出全面推进依法治国必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。而在这样一个复杂的系统工程中,学界与实务界的关注点理应各有侧重且相向而行。其中,实务界所拥有的信息优势是理论界难以比拟。继而,实务界关注视角偏向于过程主义,通过对规划实施情况展开业绩考核,传导科层压力以推动法治政府建设是无可厚非的。在此情况下,理论界应坚持“避实击虚”的评估策略,采结果主义,在法治政府建设效果环节取得新突破。打个比方,如果把法治政府建设比喻为一棵小树芽,根据种植指导说明书,对小树芽定时定量洒水施肥的完成情况是实务界开展评估应予以关注的内容。而小树芽的茁壮成长,乃至于开花结实的结果则是学界评估视野的焦点所在。

从理论上讲,法治政府建设效果评估亦是行得通的。社会主义法治是“治官之治”和“治权之治”。在建设民主政府、服务型政府、责任型政府、诚信政府与高效政府的目标下,法治政府建设并不只是科层式任务的机械性落实。其最终落脚点是“权为民所赋,权为民所用”。而“效果导向型”评估便是对法治政府建设落脚点的考察。

权是否真正做到为民所用?对此,民众是最具发言权的。此外,人民法院依法行使的行政审判权、人民检察院依法行使的法律监督权亦可称为观测视角之一。换言之,“效果导向型”评估应更侧重于主观指标与辅助观测指标的建构。旨在反馈法治政府建设情况的客观指标在更大程度上发挥着前期情况摸排与后期成果校验的功效。相应的,“效果导向型”评估在评估方法上应该取得突破。譬如,运用案例分析法,采用减分制,通过科学的抽样方法对行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿等相关案例进行抽样,并结合有关法律法规进行案例评分。通过效果指标体系的科学设计、评估方法的必要创新,法治政府建设之显性与隐形成效便可跃然纸上。

最后需要指出的是,法治建设不可能一蹴而就,法治红利的释放亦需要时间的流转和空间的腾挪。因此,法治政府建设效果的显现,既有快慢之分,更有直接与间接之别。另一方面,效果评估又非无源之水、无本之木,需要在悉知法治政府建设情况的前提下方能顺利开展。由此可见,“效果导向型”评估(结果主义)与“业绩导向型”(过程主义)评估之间是共存并行、互为补充的。是故,多元化评估模式是中国法治政府建设评估的应然出路。