基层治理千万条依法治理第一条

 

陆卫东 上海市司法局党委书记、局长

肖立辉 中共中央党校教授

季卫东 上海交通大学教授

龚廷泰 南京师范大学江苏法治发展研究院院长

黄晓春 上海大学社会学院副院长、教授

褚国建 中共浙江省委党校法学教研部副主任、副教授

施凯 上海市法治研究会常务副会长

周智强 解放日报社党委副书记

李光明 法制日报社总编室副主任、安徽记者站站长

2019年12月28日，首届长三角基层依法治理论坛在上海举行。论坛由上海市司法局、江苏省司法厅、浙江省司法厅、安徽省司法厅联合发起，上海市司法局率先轮值主办。

论坛共同研讨了长三角基层依法治理的共谋、共建、共治、共享之道，发布了《基层依法治理的长三角共识》，举行了长三角基层依法治理十大优秀案例颁奖仪式。论坛上，成功个案引人注目，专家观点精彩纷呈，本报今日刊发论坛丰硕成果，敬请关注。

《基层依法治理的长三角共识》

一、党建引领是基层依法治理的重要法宝。要善于把遵循党的执政规律与基层治理规律相结合，建立健全基层法治工作机制，加强基层法治工作力量，提升基层治理法治化水平，推动基层依法治理制度化、规范化。

二、群众自治是基层依法治理的基础基石。要善于在不同意见中求同、在不同利益诉求中权衡，推动各级党代表、人大代表、政协委员引导基层群众开展协商活动，共画基层依法治理最大同心圆。

三、多元规范共治是基层依法治理的重要方式。要制定完善市民公约、乡规民约、行业规章和团体章程，推动法律制度与乡规民约等其他社会规范相互衔接、互补互动，实现基层社会“硬法”和“软法”共治。

四、科技支撑是基层依法治理的重要保障。要推进基层公共法律服务网络化便利化，建设智能网络应用平台，为群众提供全天候、零距离、无障碍的公共法律服务，让“指尖办、马上办、一次办”成为基层依法治理的亮丽风景。

五、民主法治示范创建是基层依法治理的有效抓手。要科学确定衡量基层社会主体法治创建效果的重点要素，加强基层社会主体法治化程度量化评估，指导推动法治创建活动深入发展。

长三角地区司法行政部门将以本次论坛为新起点，努力构建基层依法治理新格局，为长三角更高质量一体化发展创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境，使人民群众获得感、幸福感、安全感更饱满、更充盈。

圆桌论剑

用法治思维和方式解决社会治理难题

上海市司法局副局长宋烈表示，依法治理是社会治理的重要环节，能不能把事干成、把难题解决、让群众满意，是评价依法治理的重要依据。目前，在法治落地见效“最后一公里”上，可能还存在着一些问题，需要我们积极主动地解决。基层治理不仅仅是静态地停留在对既有秩序、既有权利的保护，更要强调运用法治思维和方式去解决社会治理的难题。基层依法治理是一个法治化的过程，也是一个普法的过程，通过征集意见、公开协商、审核把关、共商共议形成一个良好的治理闭环，才能更好地倡导群众参与，调动各方主体的主观能动性，顺利推进法治、德治、自治、共治的同频共振，真正体现基层依法治理的高质高效。

让基层治理的“三驾马车”并驾齐驱

江苏省司法厅副厅长周福莲指出，在全面推进依法治国过程中，法治国家是目标，法治政府是主体，法治社会是基础。法治社会建设是一项具有很强政治性、时代性、群众性的社会工程。江苏省在开展法治社会建设过程中，从深入学习、有序开展到验收反馈全过程推进，一步不落。我们建成了国内首个法治社会建设专项评估指标体系并在全省推开，这标志着江苏建立法治江苏、法治政府、法治社会“三位一体”的考核指标体系，形成“三驾马车”同步运行的工作局面。法治社会建设需要全民参与，润物细无声，只有这样，才能使法治成为老百姓心中的一盏明灯。

让百姓时刻感知法治的力量

浙江省司法厅副厅长劳泓表示，近年来，浙江越来越多的群众都感受到，美丽乡村无法不美，乡村振兴有法更美，法治理念已被群众广泛接受并认可。浙江经过这么多年的普法依法治理，老百姓时刻感受到法治的力量，因为这能解决很多问题，能助推一个地方的振兴和发展。依法治理不仅是对老百姓文明素质、法律素质的检验和促进，同时也能够让大家共同感受到，基层治理需要社会的方方面面共同参与。在这个过程当中，我们把党建引领放在首位，把真正维护老百姓切身利益放在心中，通过不断完善规则制度保障，扎实推进基层依法治理。

基层依法治理必须强化法治人才支撑

安徽省司法厅副厅长黄冰霓指出，法治人才是提升基层依法治理水平的关键要素。要从基层依法治理人才保障“供给侧”入手，大力培养和锻造一支尊崇法治、联系群众、素质过硬、充满活力的基层依法治理人才队伍。要积极培养法律明白人、法治带头人等乡土化法治建设骨干力量，扎实推进一村（社区）一法律顾问工作，让法治阳光普照每个家庭。要健全完善基层法治人才建设和工作机制体制，集聚优质法律人才，为在更高层次上实现基层依法治理工作在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的独特价值和重要作用提供有力支撑。

大咖视野

做好超大城市依法治理的时代命题

习近平总书记指出，人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。近年来，上海坚持把依法治理作为城市治理的基本方式，在创新基层治理、强化法治保障方面进行了一系列探索实践。

上海的特点是“大城市、大基层”，只有让各个基层细胞充满活力，整个城市肌体才能够生机勃勃。因此，必须加强基层社会治理，提升依法治理水平，努力使基层成为国家治理的坚实基础和稳固底盘。

依法治理和以人民为中心是统一的。上海市委提出，“城市是一个生命体、有机体，必须以敬畏之心推进城市治理。”这里的“敬畏之心”就是对宪法法律的敬畏，需要在宪法法律的框架下，解出各方利益的“最大公约数”，画出人民利益的“最大同心圆”。

形象地讲，依法治理就像城市治理的法律顾问，不仅要划出城市治理的“红线”和“底线”，还要积极提出城市治理的方法和路径；不仅要指出什么事情不能做、哪些事情有法律风险，更要提出什么样的路径能够合法合规地把事办成、把难题解决、让人民满意。

不可否认，超大城市治理是一道世界级难题。在善于运用法治思维和法治方式破解这些难题方面，上海做出了有力的探索。无论是道路交通安全大整治，还是五违四必大整治，我们都通过主动立法、加强执法、推动普法守法来有序解决，取得的成效也是有目共睹的。需要注意的是，基层依法治理中的“基层”不仅是空间领域，也是主语主体。作为“领域”，基层除了社会治理，还有经济问题治理、生态环境治理、文化领域治理等等，都要坚持“依法”。作为“主体”，基层在做好依法治理的同时，还要坚持系统治理、源头治理、综合治理等，把依法治理融入社会治理大格局。总而言之，城市治理千万条、依法治理第一条。

加强党对基层依法治理的全面引领

党的领导制度化、法治化，是习近平总书记关于依法治国、法治中国建设重要论述的重要内容。从制度化、法治化二者的关系来看，制度化是法治化的前提和基础，法治化是制度化的目的和方向。

党的领导制度化、法治化是协调推进四个全面战略布局的重要保障。因此，城乡基层治理是一个无法绕开的重要实践领域，党对这一领域领导的制度化、法治化水平，直接影响到治理优势的发挥和治理效能的释放。

推进党对城乡基层治理领导的制度化、法治化，建立健全有关的党内法规和规范性文件是必要举措。必须及时把党在这些问题上的政策和主张通过法定程序固定下来，成为党内法规和规范性文件，形成党的意志，成为法律法规，转换为国家意志。

把依法治理从社会治理层面提升到党和国家的各领域各层面，是我们党对全面依法治国规律性认识的深化。只有将依法治理从较为狭义的社会治理层面提升到党和国家治理的更宏观、宏大的层面，才能把依法治理的全面性、整体性、系统性讲清楚、讲明白。

党是城乡基层治理的总揽者、协调者，更是领导者。当今世界社会治理的通行规则，就是鼓励和支持社会各方面参与，但是社会调节和居民自治，并不是“让党委走开”“让政府走开”，而是要明确政府、社会组织和居民在社会治理中的合理分工。党委领导、政府主导与社会自我调节、居民自治并不矛盾，而是可以互为促进、相互补充的。在当今中国，离开了党委领导、政府主导，任何有效的社会治理都是难以想象的。

“硬法”与“软法”刚柔并济助推社会治理

在中国，自古至今，法在社会治理中一直占据重要位置。法家强调法无二解、设法度以齐民，此时的法度多为“硬法”，而从汉代开始，以礼入法的改革逐步展开，“硬法”与“软法”在社会治理中刚柔并济，正是通过上千年的实践一步步进化而来。

在当今社会，法治社会建设与基层治理离不开“硬法”与“软法”的结合。法律的实施既讲究法律原则，又讲究道德原则，这不仅针对立法、司法和执法部门而言，也针对需要遵法、守法的普通老百姓。国家的法律法规、制度规范是刚性的，但社会治理中，老百姓的需求和实际情况却是柔性的，因此需要维护法的温度。

当今的社会关系是一个柔软的结构，像蜘蛛网，要想保持蛛网内部和外部的平衡，实现法治社会、优化基层治理，必须要刚柔并济、软硬兼施。

近些年，我国根据法治社会推进的特点，在“软法”方面有了多种创新，如将个人信用纳入社会治理、大数据时代个人信用进一步透明、公民的信用度不仅影响自身生活也影响社会治理。“软法”的创新也因此有了时代特征。

与此同时，根据实践经验，中央和地方相继出台更加完善的法律法规、制度条例，完善“硬法”。只有“硬法”更硬，“软法”的效果才能进一步发挥，两者相辅相成、缺一不可。公民应该意识到，“硬法”与“软法”在社会治理中，对他们是有百益而无一害的。

要让公民树立起法治意识，需要国家的治理者、服务者逐步推进。基层干部在管理和服务老百姓时，用“软硬”结合的方式让老百姓既认识到法律的严肃，又体会到法律的温度。如此一来，各地方能循序渐进地将法治在基层铺开。

专家观点

党建引领基层治理落地开花

龚廷泰表示，在基层治理中，法治的根本目的是为人民带来更高质量的生活，满足人民对美好生活的需要，而这也是共产党员的唯一宗旨，是共产党的初心、使命、责任和力量。要构建基层社会治理新格局离不开党建引领。基层治理首先要发挥基层党组织的战斗堡垒作用，其次要发挥共产党员的先锋模范作用。有了党建这盏指路明灯，方可实现长治久安。

党建引领体现制度优势和治理创新

黄晓春表示，长三角是中国经济最发达的地区，传统意义上的网络覆盖相当困难。比如在上海市静安区的一栋商务楼，人数众多，流动性强，传统的居委会组织网络无法做到全覆盖，部分流动人口和户籍人口倒挂的农村地区也是如此。这时，只有党建能解决问题。只有通过党的组织网络才能覆盖全员，才能把社会治理的多元主体连结起来，才能让各方离开自己的私利来共同讨论公共问题，才能既给社会赋权又做到有序稳妥。党建引领是制度优势的体现，也是近年来治理创新的典型模式。

基层治理需处理好“多”和“一”的关系

褚国建表示，推进基层依法治理现代化过程中面临的诸多问题，其实就是“多”跟“一”的关系。一方面，要顺应“多”的趋势，发挥村规民约等多元规范的作用，让社会各领域和各主体自身自发的规则、自治的规律可以有效成长起来，党委政府将其凝练好、梳理好；另一方面，通过党建引领或党规引领，把多元规范织成一张严密的制度网络体系，实现由“多”到“一”的重要归集。

基层治理要让“软法”硬起来

施凯表示，要让“软法”硬起来，首先要发动社会群众积极参与，强化过程民主，让制度执行的对象同时也成为制度的制定主体；其次，要在实际生活中广泛使用群众自治公约等“软法”，如果制定归制定，运用归运用，“软法”就是个摆设；最后，要注意国家法律与“软法”之间的衔接，在国家法律制度的基本框架内创造性地制定有针对性的“软法”。

基层社会治理需要针对性和贴近性

周智强表示，在社会治理中强调法治保障，并不意味着制定法律制度、形成法律体系，就一定能够形成法治治理的格局和成效。顶层设计一定要有分层的衔接、分层的落实，没有两者的统一，不可能形成法治保障和法治治理。因此，推进基层依法治理，一定要有针对性、贴近性，找到相应的载体和创新的方法。

民主与法治应在基层治理中同向而行

李光明表示，民主和法治应该成为基层治理的积极因素和主要手段，它们需要同向而行。在基层治理中，最活跃的力量是人民群众，民主法治如何运用到社会治理中去，法治保障如何才能有效形成，最主要的还是要建立一个民主与法治的推进体系，让基层依法治理有一个统一的规范。

长三角基层依法治理十大优秀案例

1、基层依法融合治理的“古北模式”

获奖单位：上海市长宁区虹桥街道

2、党建引领基层依法治理的“七彩经验”

获奖单位：上海市闵行区颛桥镇

3、基层依法治理的“山阳方案”

获奖单位：上海市金山区山阳镇

4、区域法治社会建设“1155”工作新模式

获奖单位：江苏省镇江市扬中市

5、村级“百姓议事堂”推进基层依法治理

获奖单位：江苏省溧阳市司法局

6、基层治理的“六小”工作法

获奖单位：江苏省靖江市司法局

7、以村规民约助推基层依法治理

获奖单位：浙江省绍兴市柯桥区

8、传统老街开创商圈自治新模式

获奖单位：浙江省宁波市海曙区南门街道

9、党建引领协商议事助推基层依法治理

获奖单位：安徽省合肥市新站高新技术产业开发区政法办公室

10、“百千万法治家庭培育工程”构建基层治理体系

获奖单位：安徽省宣城市司法局