科学设定行政罚款　实现过罚相当

　　编者按： 

　　近年来，各级行政机关深入学习贯彻习近平法治思想，全面推进严格规范公正文明执法，执法水平有效提升。行政罚款作为最常见的行政处罚措施，其设定与实施关系着广大人民群众的切身利益。针对特定行政违法行为，应当如何科学设定和适用行政罚款，有效发挥罚款处罚的惩戒作用，增强国家维护法律权威和公共秩序能力，成为行政立法和执法实践中的重要问题。最近，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》抓住行政罚款设定这个前提性问题，旨在提高罚款规定的立法质量，规范罚款处罚的实施，针对人民群众反映强烈的乱罚款、以罚代管和逐利执法等问题，积极作出回应，对于规范和监督罚款设定与实施具有重要意义。本期约请相关领导和专家从多角度解读《指导意见》，以期为各地各部门准确理解和全面落实相关要求提供学习参考。 

科学设定行政罚款　实现过罚相当

　　张红 （北京师范大学法学院教授）

　　行政罚款是财产罚的一种，要求违法者缴纳一定数额的金钱，但不影响其人身自由和从事其他活动的权利。在行政立法和执法实践中，行政罚款最为常见。一些行政处罚案件中的高额行政罚款经常引发社会关注。针对特定的行政违法行为，应当如何科学地设定行政罚款，又应当如何恰当地适用行政罚款，这些问题需要进一步明确和细化。最近，国务院发布了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在提高罚款规定的立法质量，规范罚款处罚的实施。立法在前，实施在后，《指导意见》抓住行政法规和规章中行政罚款设定这个关键的前提性问题，提出了明确要求。

　　一、严格按照法定权限设定行政罚款

　　根据行政处罚法的规定，不同层级的法律规范有不同的行政处罚设定权限，法律、法规、规章均有权设定行政罚款。《指导意见》梳理了行政法规和规章设定行政罚款时经常遇到的问题，并逐一进行了回应，主要包括以下几种情况。

　　一是法律、法规规定了行政处罚但没有设定罚款的，规章能否增设行政罚款？根据行政处罚法的规定，国务院部门规章和地方政府规章均可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。如果法律、法规中设定了行政处罚，但没有明确规定行政罚款，规章中则不得增设罚款，要严格按照法律、法规的规定执行。

　　二是法律、法规设定了罚款，但没有规定具体罚款数额的，或者尚未制定法律、法规，因行政管理迫切需要依法先以规章设定罚款的，制定规章时应当如何规定罚款数额？《指导意见》指出，规章要在规定的罚款限额内作出具体规定。根据《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）的规定，部门规章设定罚款数额一般最高不得超过10万元。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元。地方政府规章设定罚款的限额，依法由省、自治区、直辖市人大常委会规定。

　　三是规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况适时调整。鼓励跨行政区域按规定联合制定统一监管制度及标准规范，协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一。比如，长三角、京津冀、粤港澳、成渝等区域的省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府可以结合区域协调发展的需要，协同推动地方立法中的罚款数额相对统一。

　　二、新设罚款应遵守过罚相当原则

　　行政罚款的设定直接影响着行政处罚功能的发挥以及处罚目的的实现。立法和行政执法实践中，存在一些行政罚款畸轻畸重以及行政裁量权较为宽泛的情况。为此，《指导意见》明确提出了科学适用过罚相当原则。行政法规、规章在新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当原则，做到该宽则宽，当严则严，避免失衡。

　　首先，《指导意见》之所以提出这一原则，是为了保障行政罚款的设定和实施能够很好地实现处罚的目的，发挥行政罚款的功能。根据行政处罚法第二条规定，行政处罚的首要目的是对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒。但行政处罚还应当实现预防违法行为的目的。预防又包括一般预防和个别预防。一般预防，是指通过对违法行为人适用一定的行政处罚，对社会上的其他人员主要是指那些潜在违法者产生的防止其违法的作用。虽然行政处罚兼具惩罚与预防两个目的，但在不同阶段，二者又有所侧重：在行政处罚设定阶段，立法者考虑的是需要用什么种类的行政处罚、用多重的行政处罚来实现威慑作用。因此，一般预防的目的在行政处罚的设定阶段应当处于主导地位；在行政处罚裁量阶段，行政机关应当根据违法行为人所实施违法行为的具体情况来决定行政处罚的轻重。这一阶段应当以惩戒为主要目的。

　　其次，制定行政法规、规章时要灵活综合运用其他管理手段。是否有必要为行政违法行为设定行政罚款这一处罚种类，取决于是否有利于达到处罚的目的。行政法规、规章要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。建议制定新的行政法规、规章时充分研究论证设定罚款的必要性。

　　再次，从理论上讲，行政罚款的威慑水平对达到预防目标至关重要。行政罚款的威慑功能来自潜在违法者对未来可能面临财产利益损失的评估。行政法规、规章在设定行政罚款时具体如何落实过罚相当原则，便涉及立法时应当考虑哪些因素？《指导意见》对此予以了明确。需要注意的是，设定罚款数额时，首要的考虑因素是行政违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度。在此基础上，再统筹考虑经济社会发展水平、行业特点、地方实际、当事人的主观过错及获利情况、相似违法行为罚款规定等因素，区分情况、分类处理，确保有效遏制违法、激励守法。

　　最后，行政处罚法第三十二条规定了应当从轻或者减轻行政处罚的情形，第三十三条规定了不予处罚的情形，但实践中行政执法人员适用这两个条文的意愿并不强。这一现象与有关规定中没有更具操作性的细化规定有直接关系。《指导意见》要求制定行政法规、规章时，可以根据行政处罚法第三十二条等规定，对当事人为盲人、又聋又哑的人或者已满75周岁的人等，结合具体情况明确罚款的从轻、减轻情形。根据行政处罚法第三十三条等规定，细化不予、可以不予罚款情形；参考相关法律规范对教唆未成年人等的从重处罚规定，明确罚款的从重情形。

　　三、立法应合理确定罚款数额

　　我国现行有效的法律和法规、规章中关于行政罚款的设定方式主要有概括式、数额罚、倍数（比例）罚等三种。其中，区间数额罚使用频率最高，其次为区间倍数（比例）罚。这些设定方式在一定程度上影响了行政罚款目的的实现和功能的发挥。《指导意见》对罚款数额的合理设定提出了要求。

　　第一，设定罚款一般要明确罚款数额，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法。立法时需要注意以下两个方面：一方面，立法时一般要明确罚款数额。现有法律、行政法规和规章中的确存在概括式这种方式，仅规定对特定行政违法行为“处以罚款”，而未确定罚款的具体数额，如无配套规定，执法实践中行政机关无法适用这些规定进行执法，从而导致出现立法空置的现象。另一方面，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等罚款数额计算方法。有理论研究指出，社会管理领域的行政违法行为主要以非经济性行为为主，立法时可以根据社会发展水平来评估违法行为造成的平均社会损害以及需要投入的平均执法成本，并据此来设定区间数额式罚款。对于经济性违法行为，其造成的损害直接与经营性行为相关。因此，相对于社会管理领域，潜在违法者的预期收益与造成的损害更容易用货币进行衡量。因此，现行立法中对于经济性违法行为，处以倍数（比例）罚的规定更为常见。

　　第二，科学设定罚款最低数额与最高数额的区间。行政法规、规章规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。这种区间数额罚的方式以数值区间的形式规定罚款数额的取值范围。我国现行法律、法规和规章设定的罚款区间普遍较长，甚至在个别规定中罚款最低数额与最高数额之间的差距达到了五十倍之多，行政裁量权过于宽泛，执法实践中很难保证相同情况得到相同处理。《指导意见》将罚款数额最低数额与最高数额之间的差距限制为一般不超过十倍，有利于从立法的角度规范行政裁量权的行使。还有一点需要注意的是，采用这种倍数（比例）罚的计算方法，罚款基数的选择尤为重要，应当最能反映违法行为的社会危害性。

　　第三，各地区、各部门要根据不同地域、领域等因素，适时调整本地区、本部门规定的适用听证程序的“较大数额罚款”标准。根据行政处罚法第六十三条规定，行政机关拟作出较大数额罚款的行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。实践中，不同地区、不同执法领域对“较大数额罚款”有不同的标准，各地区、各部门可以根据本地区、本领域的具体情况对适用听证程序的“较大数额罚款”标准进行适时调整。

　　第四，注意行政法规、规章之间设定罚款的协调性。同一行政法规、规章对不同违法行为设定罚款的要相互协调，不同行政法规、规章对同一个违法行为设定罚款的要相互衔接，避免畸高畸低。拟规定较高起罚数额的，要充分听取专家学者等各方面意见，参考不同领域的相似违法行为或者同一领域的不同违法行为的罚款数额。

　　四、定期评估清理罚款规定

　　罚款规定符合法律规定，要有利于优化营商环境，有利于维护社会和谐稳定，有利于促进经济社会发展。《指导意见》对于罚款规定的定期评估清理提出了明确的要求。

　　其一，定期评估清理罚款规定。行政处罚法第十五条规定，国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性。《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔2021〕26号）中强调了国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门要认真落实行政处罚定期评估制度，结合立法计划规划每五年分类、分批组织一次评估。其二，《指导意见》明确要重点评估设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定。行政执法实践中，食品安全、药品管理、环境保护等领域社会关注度较高、与企业和群众关系密切。这些领域的罚款规定应重点评估。其三，对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止。各地区、各部门以行政规范性文件形式对违法所得计算方式作出例外规定的，要及时清理；确有必要保留的，要依法及时通过法律、行政法规、部门规章予以明确。

　　五、及时修改废止罚款规定

　　《指导意见》主要针对行政罚款事项被取消、被调整等情况，进行了具体的程序安排，突出了时效性。

　　一是国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日起暂时停止适用相关规定。国务院决定调整行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，按照修改后的相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定执行。二是国务院有关部门应当尽快落实国务院取消或者调整罚款事项的决定。国务院有关部门要自决定印发之日起60日内向国务院报送相关行政法规修改方案，并完成相关部门规章修改或者废止工作，部门规章需要根据修改后的行政法规调整的，要自相关行政法规公布之日起60日内完成修改或者废止工作。因特殊原因无法在上述期限内完成部门规章修改或者废止工作的，可以适当延长，但延长期限最多不得超过30日。三是特别要注意的是，罚款事项不能“一取了之”。罚款事项取消后，有关部门要依法认真研究，严格落实监管责任，着力加强事中事后监管，完善监管方法，规范监管程序，提高监管的科学性、简约性和精准性，进一步提升监管效能。

　　《指导意见》针对规范和监督行政罚款的设定和实施提出了若干意见。相信随着行政罚款的设定和实施更加规范，必将能充分发挥罚款对违法行为的惩戒和震慑作用，提升政府管理服务能力，维护经济社会秩序，营造法治化营商环境，切实保护人民群众的合法权益，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　（《中国法治》杂志责任编辑：辛金霞）