完善行政法规制定制度机制 加快推进法治政府建设

　　北京大学法学院教授、博士生导师 湛中乐

　　《行政法规制定程序条例》（以下简称条例）作为立法法的重要配套法规，在规范行政法规制定程序、保证行政法规质量、推进法治政府建设等方面发挥了重要作用。随着中国式现代化的加速推进，党的二十届三中、四中全会对全面依法治国、法治政府建设提出了更高要求，强调加强立法规划和立法审查。修订后的立法法也对完善立法体制机制提出了新要求。在此背景下，行政法规制定工作实践积累的丰富经验亟待总结提升，以适应全面深化改革与高质量发展的双重需求。新修订的条例着力完善具有中国特色的行政法规制定程序有关制度机制，为新时代法治政府建设注入新的强劲动能。

　　一是完善总体要求，与立法法形成制度合力。条例新增规定，制定行政法规应当“坚持中国共产党的领导”“遵循立法法确定的指导思想”。该条款的修订与立法法确定的指导思想和原则的完善相呼应，体现了行政法规制定程序对立法法精神的落实与转化。首先强调坚持中国共产党的领导，是因为党的领导是立法工作的根本保证，只有在党的领导下，行政法规的制定才能确保正确的政治方向，符合国家的整体利益和人民的根本利益。同时，条例新增要求行政法规的制定应当坚持科学立法、民主立法、依法立法，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。该条款是将立法法的精神落实到行政法规制定工作中的重要体现，不仅确保了行政法规在制定过程中遵循法治统一原则，还进一步提升了行政法规的质量。通过科学立法，行政法规能够更好地适应社会发展的需求；通过民主立法，能够充分反映人民的意愿；通过依法立法，能够保障行政法规的合法性。增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，有助于构建更加完善的法律法规体系，提高法律制度实施效果。

　　二是践行群众路线，细化全过程人民民主有关要求。我国的全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，应当持续推进全过程人民民主建设。人民群众通过多种形式和渠道参与立法，是民主立法的重要途径，是全过程人民民主的重要体现。条例新增规定，起草行政法规应当坚持和发展全过程人民民主，拓展人民群众有序参与立法途径，通过多种方式深入调查研究；起草与经营主体生产经营活动密切相关的行政法规，应当听取有关企业和行业协会商会的意见。这一规定是问需于民、问计于民的重要途径，有利于进一步提升群众参与度，回应各方利益诉求，让立法能更好地为群众办实事、解难题；有利于提升立法公信力，增强公众对法律法规的认同感，增强其守法自觉；有利于汇聚民智，以民主立法、开门立法促进科学立法、精准立法，让立法接地气、有温度，更好地保障和促进社会公平正义。

　　三是强化立法计划统筹落实，更好服务保障党和国家工作大局。党的二十届三中全会再次对加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法作出重要部署。条例明确国务院有关部门应当贯彻落实党中央、国务院决策部署，报送实践所需、立法时机成熟的立项申请，严格执行立法工作计划，落实前置评估机制；国务院法治部门应当结合立法项目的成熟程度、紧迫程度，突出重点领域、新兴领域、涉外领域，统筹兼顾拟订国务院年度立法工作计划，加强组织协调和督促指导，统筹推进立法工作计划落实；同时明确，对党和国家工作大局急需、人民群众迫切期盼，调整范围单一、有关方面没有较大争议的行政法规，应当快速响应，优化工作方式，加快相关立法工作。这些规定不仅明确了政府立法资源的重点配置领域，而且对急用先行的立法提出了快速响应、加快工作的具体要求，这一系列制度安排有助于将党的路线方针政策和决策部署转化为法律规范，将解决人民群众急难愁盼问题的有力举措转化为长效机制，以法治方式统筹发展与安全，通过加强重点、新兴、涉外领域立法，不断完善有关制度机制，以良法固根本、稳预期、利长远。

　　四是增强行政法规实施效果，完善配套规定的制定要求。行政法规作为我国法律体系的重要组成部分，其有效实施离不开配套规定的有力支撑。许多行政法规涉及复杂的行政管理事项，需要通过配套规定进一步细化和明确具体的操作流程、标准和要求。条例新增规定，行政法规明确要求对专门事项作出配套的具体规定的，国务院有关部门应当自行政法规施行之日起一年内作出规定。这一期限的设定，为配套规定的制定划定了明确的时间节点，督促有关部门在规定时间内制定配套规定，有效避免了拖延现象的发生，增强了立法的时效性。该条还要求，国务院有关部门未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向国务院说明情况。这一规定有利于国务院对有关部门的工作进行监督和指导，及时发现和解决存在的问题，避免因配套规定制定不及时而影响行政法规的整体实施效果。这不仅有助于提升行政法规自身的权威性和可操作性，还增强了整个法律体系的协同性和系统性。