完善行政法规制定程序 发挥立法引领推动作用

中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师 胡建淼

　　科学立法是全面依法治国的首要环节。党中央、国务院高度重视立法工作。习近平法治思想为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循，提出了新的要求。为了提高行政法规质量，更好发挥行政法规规范行政管理、提升服务效能、保障公民权利的作用，对《行政法规制定程序条例》进行修订，完全必要且意义重大。

　　修订《行政法规制定程序条例》，是深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党中央决策部署，加强党对立法工作领导的必然要求。习近平总书记强调，要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。党的二十届三中全会要求深化立法领域改革，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，提高立法质量。党的二十届四中全会强调加强立法规划和立法审查，提高立法质量。新修订的条例明确，制定行政法规应当坚持中国共产党的领导，进一步加强了党对立法工作的全面领导。条例规定，制定行政法规应当完整准确全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，注重立法与改革、发展、稳定相协同，注重保障和促进社会公平正义，优化法治化营商环境，服务高质量发展和高水平对外开放，有利于促进立法工作更好服务大局，推进国家治理体系和治理能力现代化。条例规定，对党和国家工作大局急需、人民群众迫切期盼，调整范围单一、有关方面没有较大争议的行政法规，应当快速响应，优化工作方式，加快相关立法工作，以不断创新丰富立法形式，着力增强立法的针对性、实效性和可操作性。条例完善立项要求，明确有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，报送实践所需、立法时机成熟的立项申请，要求国务院法治部门强化立法统筹，结合立法项目的成熟程度、紧迫程度，突出重点领域、新兴领域、涉外领域，统筹兼顾拟订国务院年度立法工作计划，保证以精准立法为高质量发展注入强大法治动能。条例要求起草行政法规，应当弘扬社会主义核心价值观，铸牢中华民族共同体意识，以进一步凝聚人心、汇聚民力，构筑中华民族共有精神家园。条例在坚持以公开为原则的前提下，明确了不公开征求意见的例外情形，为保障国家安全、顺利推进相关立法提供了依据。

　　修订《行政法规制定程序条例》，是立法适应改革需要，促进法治与改革相协同的重要举措。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，二者相辅相成、相伴而生。习近平总书记多次强调，善于运用法治思维和法治方式推进改革，做到重大改革于法有据。2025年11月，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，强调要更加注重法治与改革、发展、稳定相协同，更加注重保障和促进社会公平正义。立法在促进法治与改革相协同中发挥基础性作用。新修订的条例首次将“两个更加注重”写入行政法规，并明确要求制定行政法规应当适应改革需要，引导、推动、规范、保障相关改革。条例完善了立法保障改革的具体制度，要求起草行政法规，应当保障政府履行经济调节、市场监管、生态环境保护等职能；健全行政法规调整实施制度，明确因改革发展需要调整实施行政法规部分规定的，要及时对调整实施情况进行评估论证，并根据情况修改或者恢复施行有关规定。

　　修订《行政法规制定程序条例》，是总结提升实践经验，进一步提高行政法规质量、加强法治政府建设的重要抓手。党中央确定的法治中国建设目标是，到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成。习近平总书记强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破。法治政府建设是一项系统工程，做好政府立法工作是深入推进依法行政、全面建设法治政府的重要内容，首要的是提高行政法规质量。条例施行以来，在规范行政法规制定程序、提高政府立法质效等方面发挥了重要作用。同时，行政法规制定工作出现一些新情况、新问题，实践积累的行之有效的经验做法也有待总结上升为法律制度。新修订的条例，要求坚持科学立法、民主立法、依法立法，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，有针对性地细化和完善行政法规制定的有关制度程序，为切实提高政府立法质效提供了制度指引。新修订的条例要求起草部门严格执行立法工作计划，国务院法治部门加强组织协调和督促指导，统筹推进立法工作计划落实，以强化立法计划的权威性，保证立法效率。条例完善起草要求，明确起草行政法规应当坚持问题导向，遵循经济社会发展规律，坚持和发展全过程人民民主，拓展人民群众有序参与立法途径，加强立法时机、立法预期实施效果等的评估，并与宏观政策取向保持一致，注重为基层减负，为提高立法的科学性提供了具体依据。条例加强政府立法审查，规定国务院法治部门应当完善政府立法审查制度，着力提高审查质效。条例根据实践情况，完善清理工作程序，明确国务院法治部门经报国务院同意组织开展行政法规清理工作，同时规定国务院有关部门可以根据工作需要，提出行政法规清理建议，有效保证清理效率和法治统一。