顾永忠：以人民为中心深入贯彻执行法律援助法
——写在《办理法律援助案件程序规定》修改之际

　　顾永忠：中国政法大学国家法律援助研究院首席专家，教授，博士生导师。兼任中国刑事诉讼法学研究会顾问，中华全国律师协会刑事业务委员会主任，最高人民检察院专家咨询委员，北京市东卫律师事务所名誉主任

　　2012年4月，司法部根据有关法律法规制定了《办理法律援助案件程序规定》，对推动我国法律援助事业快速发展起到了重要作用。十年来，特别是党的十八大以来，我国政治、经济、法治及社会建设等方方面面蓬勃发展，2021年8月，我国第一部法律援助法应运而生，法律援助制度及法律援助工作迈入新时代。为适应新时代，奋进新征程，司法部对《办理法律援助案件程序规定》（以下简称《程序规定》）进行了全面修改，为深入贯彻执行法律援助法，提供了直接切实的依据。修改后的《程序规定》不仅贯彻了法律援助法的原则和规定，而且自始至终贯穿着一条红线，这就是充分体现了以人民为中心的发展思想。概言之，主要表现在以下几个方面：

　　一、简化手续，降低门槛，让更多的人及时便捷地获得法律援助

　　现阶段我国经济社会发展水平还不能完全满足广大人民群众对法律援助的需求，国家在提供法律援助的方式上，一方面对于涉及公民人身权利等重要的事项，比如对刑事诉讼中被追诉的特定对象包括未成年人、盲聋哑人以及可能判处无期徒刑、死刑的人等，如果没有委托辩护人，便无条件地向他们提供法律援助，指派律师为其辩护；另一方面对于一般的法律援助事项则采用申请制，并且申请条件主要是经济困难状况，只有符合条件的才可以获得法律援助。过去在申请的手续、设置的门槛上比较复杂繁琐，不仅给申请人带来诸多不便，而且还可能劳而无功得不到法律援助。法律援助法针对这一突出问题，从多方面做出了新规定。修改后的《程序规定》不仅贯彻而且细化了相关规定。

　　其一，过去要求申请人须提交经有关机关、单位加盖公章的“经济状况证明表”，修改后则要求本人自主填写“经济困难状况说明表”即可，如果能够提供说明经济状况的证件或者证明材料也可以，但不强求。不仅如此，对于因英雄烈士近亲属为维护英雄烈士的人格权益，遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人主张相关权益等五类情形，连“经济困难状况说明表”也不用填写提交。其二，对于发现申请材料不符合规定的情形如何处理，过去规定得不完善，此次修改明确要求“申请人提交的申请材料不齐全，应当一次性告知申请人需要补充的全部内容”，还规定“申请事项不属于本法律援助机构受理范围的，应当告知申请人向有管辖权的法律援助机构申请或者向有关部门申请处理”。这些规定对于解决由于接待人员工作不到位，致使申请人耗费时间精力反复补充材料、到处申请无门的问题非常必要。其三，对于经济困难申请材料的审查手续新规定也大大简化、快捷，“核查申请人的经济困难状况，可以通过信息共享查询，或者由申请人进行个人诚信承诺”，由此不仅对申请人方便还大大便利工作人员，提高审查的效率和准确性。其四，新规定确立了认定经济困难的统一标准，这就是“受理的法律援助机构所在省、自治区、直辖市人民政府规定的经济困难标准”，并且根据法律援助法的规定，该标准由省级人民政府根据本行政区域经济发展状况和法援工作需要实行动态调整。以往经济困难标准由法律援助地方性法规或者省级人民政府确定，由此造成标准不统一，执行发生混乱，还可能被一些地方从本位主义出发选择有利自身的标准。由省一级人民政府统一确定困难标准并实行动态调整，至少在一省之内保证了获得法律援助的机会均等，并可随着经济社会发展有所调整；其五，对于特殊人群诸如无固定生活来源的未成年人、老年人、残疾人以及社会救助、司法救助或者优抚对象等四类人员，则免于核查经济困难状况。

　　二、加强对法援机构及法援人员的制约监督

　　根据法律援助法，法律援助是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供的一种公共法律服务制度，需要国家和社会投入巨大资源，其中经费支持和保障来源主要靠财政拨款和社会捐助，说到底是纳税人和热心法律援助事业的单位和个人的贡献。为了保证法律援助制度的健康运行，最大限度地满足人民群众对法律援助服务的需求包括对数量和质量的要求，应当对直接从事法律援助服务的法律援助机构和法律援助人员的工作进行监督。

　　以往《程序规定》已经有这方面的规定，此次修改根据法律援助法的要求，又进行了强化。首先，对于法律援助机构作出的不予法律援助的决定，当事人有异议的，以往可以向司法行政机关提出异议，由其审查处理后别无救济途径。本次修改不仅保留了原来的规定，还增加了“申请人对司法行政机关维持法律援助机构（不予法律援助）决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，以维护申请人依法获得法律援助的权利。其次，为了保障受援人获得法律援助人员专业、尽职的法律服务，以往《程序规定》就赋予“受援人有证据证明法律援助人员不依法履行义务的，可以请求法律援助机构更换法律援助人员”的权利。本次修改把其中“法律援助人员不依法履行义务的”修改为“法律援助人员未依法履行职责的”，这对于受援人制约、监督法律援助人员的履职情况有重要意义。首先，“不履行……义务”侧重于法援人员主观上的态度和客观上没有履行的事实，而且“义务”一词比较抽象，不易界定掌握，显然这一投诉条件比较高。而“未履行……职责”，主要强调的是客观上没有履行到位也包括没有履行的情况，而且由于“履行”的对象是有明确法律依据的“职责”，比较好认定把握。该投诉条件显然低于以前，不仅有利于受援人提出投诉，也可促进法律援助人员尽心尽力履行职责。

　　三、实事求是提出明确具体务实的法律援助服务质量标准

　　我国法律援助事业的快速发展是有目共睹的。在发展过程中我们既要重视数量、规模发展，也要重视质量控制和发展。修改前的《程序规定》明确要求“法律援助人员应当依照法律、法规及本规定，遵守有关法律服务业务规程，为受援人提供优质高效的法律服务”。本次修改把“为受援人提供优质高效的法律服务”改为“及时为受援人提供符合标准的法律援助服务，维护受援人的合法权益”。从“优质高效”变为“符合标准”，文字上似乎降低了标准，实则体现了实事求是的精神。“优质高效”听起来好听，做起来很难，认定标准更难，并且不符合一般意义上的法律服务，包括法律援助服务的工作性质和特点。改为“符合标准”既明确、具体又务实、有操作性。因为有关法律、法规以及本程序规定有大量体现法律服务标准的基本要求，进而使法律援助人员尽职尽责提供法律服务“有法可依”，也使受援人判断法律援助人员是否尽职尽责或提出投诉“有法可依”，还使司法行政机关、法律援助机构考核、评价法律援助人员的工作态度和成效以及处理投诉“有法可依”。这样的质量标准才是切实可行的标准，也才能真正发挥促进、保证法律援助服务质量的要求。我们有理由相信修改后的《程序规定》对于全面、深入贯彻执行法律援助法将发挥的积极、不可或缺的重要作用。