《中国法治》 | 综合行政执法改革的吉林实践

刘川（吉林省委全面依法治省委员会办公室副主任、吉林省司法厅厅长）

　　近年来，在司法部和吉林省委、省政府的坚强领导下，吉林省司法厅把综合行政执法改革作为主动发挥司法行政机关职能，推动改革深化、治理优化的重要载体，努力探索出一条以司法之力撬动改革、服务保障大局的吉林路径。

　　一、强化政治引领，厚植实践根基，深化综合行政执法改革取得新成效

　　近年来，吉林省把推进综合行政执法改革作为落实强基导向、优化基层治理的关键一招，从夯基筑台、立柱架梁再到以点带面、整体推进，许多领域实现了突破性进展，发生了系统性变化，推动行政执法体制根本性变革迈出重大步伐。

　　（一）党建引领强势发力。省委、省政府把综合行政执法改革作为提升基层治理能力的头号工程，纳入省级重点工作统筹谋划，着力形成上下贯通、各方协同的推进格局。一是高站位组织推动。第一时间组建省市县三级党委城乡基层治理工作委员会，加强党对基层治理的全面领导，将改革任务落实情况纳入年度省委巡视重点内容，以深入开展“基层建设年”活动为载体，推动基层党建与基层治理深度融合，全面激发基层治理的内生动力。二是高起点谋划设计。自改革启动以来，以省委和省政府、省委城乡基层治理委员会、省委依法治省办、省委编办、省司法厅、省政数局名义印发涉改文件23件，明确了改革的总体要求、主要任务、推进路径、责任主体和完成时限，细化了改革的任务书、施工图和时间表，确保了责任链条无缝衔接、任务落实闭环管理。白山市积极构建“党委统领+政府赋能+基层催化”综合行政执法模式，有效破解制约基层依法治理的瓶颈问题；长春市围绕党建引领“幸福小区”创建活动，丰富和拓展了基层综合行政执法内涵外延；延边朝鲜族自治州把党建引领城乡基层治理工作摆在突出位置，打造独具边疆民族特色的基层党建品牌。三是高标准试点探索。省委依法治省办积极推进改革试点工作，按照以基层期盼为改革方向、以创新实践为动力引擎、以执法质效为检验标尺、以示范引领为重要手段的工作思路，确定了65个乡镇（街道）、7个综合行政执法机构先行试点，全面带动综合行政执法改革向纵深推进。省交通运输综合行政执法局创新开展“党旗引领，利剑先行”活动，丰富和拓展了综合行政执法的方式和载体；吉林市文化市场综合行政执法支队推行“四同步”工作模式，促进党建和执法业务深度融合。

　　（二）体制建设积厚成势。一是健全领导机构。全省65个试点乡镇（街道）、省直7家综合行政执法部门均成立了综合行政执法领导小组，组长由乡镇（街道）、部门主要负责人担任，制定了工作规则，组织推动综合行政执法改革。二是健全协调机制。各县（市、区）人民政府按照权责统一、运转协调、简约高效原则，普遍建立了联席会商机制、执法协助机制和案件移送机制等，为推进基层综合行政执法改革工作提供了机制保障。三是健全“局队合一”。省农业农村厅批复设置省市县三级农业综合行政执法机构52个，核定人员编制3909人；延边朝鲜族自治州应急局制定了符合行业需要的执法流程图和工作制度，扎牢行政权力运行的“制度笼子”；长春市市场监管局构建起一支队伍管执法、一个机构管案源、一套文书办案件、一套制度管规范的执法新模式。四是健全“一支队伍”。全省607个乡镇全部组建了综合执法队伍，351个街道中，具备独立开展综合行政执法条件的201个街道组建了综合执法队伍，全省乡镇（街道）取得行政执法资格的人员已达1万余人。五是健全监督体系。大安市安广镇、镇赉县莫莫格蒙古族乡、蛟河市天岗镇、东丰县大兴镇依托司法所设立行政执法监督站（室），积极履行行政执法监督职能，全省四级行政执法监督体系建设取得突破性进展。

　　（三）权责边界架构清晰。省委、省政府把编制综合行政执法目录清单作为推进综合行政执法改革的先导性、基础性、系统性工程，按照新修订的《行政处罚法》要求，省政府印发了《吉林省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》《吉林省赋予乡镇人民政府（街道办事处）县级行政权力事项指导目录》，将符合基层实际的56项行政处罚权下放给乡镇（街道）实施。各地积极推行县级政府“菜单式”服务、乡镇（街道）“自助式”选择的模式，确保基层对下放权力能够“接得住”“干得了”“管得好”。敦化市结合资源优势和执法需求，按照一镇（街）一单的方式，实现执法事项清单差异化管理；集安市结合法律法规 “立、改、废”和基层治理需要，动态调整行政执法事项清单；辽源市龙山区积极开展《乡镇综合执法清单》后评估；四平市生态环境局制定《四平市生态环境保护工作职责规定》，厘清与自然资源、农业农村等部门的职责边界，更好地满足了基层行政执法需求。目前，全省初步形成了赋权赋能、接单接责、用好用活、提质提效的良好改革态势。

　　（四）制度体系不断完善。立足省情实际，着眼实战应用，组织编印了全国省级层面的第一套《乡镇（街道）综合行政执法工作指引》和《部门综合行政执法工作指引》，填补了综合行政执法工作制度空白。试点乡镇（街道）统一完善了行政执法“三项制度”、行政执法投诉举报制度、行政执法责任制、包容审慎监管执法和案卷管理等制度。白山市政府制定了《白山市乡镇（街道）综合行政执法暂行办法》，是吉林省规范乡镇（街道）综合行政执法工作的第一部市级政府规章；永吉县印发了《永吉县县级行政执法队伍管理细则》《永吉县乡镇行政执法队伍管理细则》，对执法人员进行了规范；通化县司法局编制了《通化县乡镇行政处罚事项指导手册》和《行政执法证据收集与运用指引》，着力提升乡镇（街道）行政执法人员专业技能；四平市铁东区石岭镇建立和完善了行政处罚裁量权制度；抚松县和长白县将乡镇（街道）法制审核工作纳入县政府法律顾问服务事项，成立了以政府法律顾问为依托的基层综合行政执法法制审核组；双辽市、梨树县将司法所工作人员明确为法制审核人员，确保法制审核制度落地落实；磐石市烟筒山镇创新制定《烟筒山镇执法调遣制度》，健全执法协作配合机制。

　　（五）保障机制持续优化。省委组织部、省委编办研究制定了事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策，强化了综合行政执法考核结果在职务晋升、表彰奖励等方面的作用。省司法厅联合省财政厅印发了《吉林省综合行政执法制式服装和标志管理办法》，进一步加强综合行政执法制式服装和标志管理。各县（市、区）司法局积极协调乡镇政府加大对综合行政执法工作的投入，乾安县一次性投入200余万元，为全县十个乡镇（街道）综合行政执法队配备了执法车辆、执法记录仪和办公用品，每年列支4万元作为乡镇（街道）执法工作经费；靖宇县8个乡镇（街道）综合执法队全部设立独立办公场所，落实资金113万元为乡镇（街道）配备执法办公装备；东丰县投入经费100多万元，为执法队伍配备17台执法车辆以及执法记录仪、执法摄像机、无人机和便携式电脑打印机；长岭县新安镇为执法人员配备行政执法车辆2台，每月为每位执法人员落实执法补助300元；宽城区欣园街道创建“欣园e园”基层治理信息化平台，推广“1+3+N”工作模式；敦化市官地镇优化整合智慧城管、水利、综治、应急等信息化监管平台，实现全镇域全天候监控；长春市城市管理局开发“长春城管通”APP，形成发现、立案、派遣、处置、核查、反馈工作机制，实现了市、区、街与基层管理人员之间资源共享、互联互通；长春市市场监督管理局朝阳分局强化行政执法信息化建设，建立电子取证实验室平台。目前，所有试点均设置了专门的综合行政执法办公场所，全部配备了执法记录仪，87%的试点乡镇（街道）配备了执法车辆，68%的试点乡镇（街道）配备了执法制式服装和标志。

　　（六）改革成效日益显现。一是执法规范化水平不断提升。试点乡镇（街道）制定了改革任务台账，编制了行政执法“四张流程图”，印发了执法案卷模板，建立了综合行政执法操作规程，切实规范执法检查、受立案、调查、法核、决定等程序和行为。省住建厅制定了《城市管理行政执法评价负面清单》，明确了45项执法全链条禁止类事项；省交通运输厅实行“一月一考、两月一讲”的省市县三级统一教育培训机制，强化培训与考核相结合；省文化和旅游厅组织全省岗位练兵技能竞赛活动，不断提升执法人员的法律知识水平和执法办案、证据固定、文书制作、案卷归档等能力素质。二是执法专业化水平不断提升。省司法厅联合吉林开放大学、长春开放大学，在全国创新开展综合行政执法人员学历提升计划，制作行政执法微电影，组织覆盖式专题培训，打造线上线下相结合的综合行政执法培训模式。通化县通过案卷交流、现场旁听庭审、执法观摩等方式，提高行政执法人员的执法能力水平；蛟河市采取部门对接乡镇（街道）“一对一”“点对点”的互动交流办法，开展案例分析、以案释法、文书制作；伊通县小孤山镇选派年轻行政执法人员到县级行政执法部门进行挂职锻炼；梅河口市依托线上培训考试平台，组织辖区各乡镇（街道）综合行政执法人员进行法律知识学习、资格考试；省生态环境厅编制生态环境执法能力建设“十四五”规划，开展生态环境执法大练兵，建立省级实训实战基地和教学点，组织实战比武竞赛活动。三是执法精细化水平不断提升。各地、各部门大力推行包容审慎监管模式，积极参与安全生产、整治村容镇貌、拆除违建、物业管理等方面执法工作，执法实践中普遍采取了指导、告知、劝阻、整改等柔性措施，提高了人民群众的认可度和满意度，增强了基层群众的法治意识。桦甸市红石砬子镇在行政执法领域推行“721”工作法，即“70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决”，形成“主动服务+规范管理+执法兜底”的行政执法新模式。

　　二、把握时代方位，遵循发展规律，坚决扛起综合行政执法改革新使命

　　当前，全省经济社会进入全面实施“一主六双”高质量发展战略、加快构建新发展格局的新阶段。法治政府建设仍然处于矛盾集聚、中流击水的关键期，行政执法体制改革根源性、结构性、趋势性压力尚未根本缓解，依法行政工作基础不牢、能力不足、问题较多的局面还没有发生实质性改变。我们必须进一步深化对综合行政执法规律性的认识，系统总结改革实践正反两方面经验，认真分析当前面临的新情况新形势，以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进综合行政执法体制改革工作。

　　（一）深刻认识综合行政执法改革新形势。党的十八大以来，党中央对深化行政执法体制改革作出一系列重大决策部署，为我们推进综合行政执法改革提供了重要遵循。一是充分认识推进综合行政执法改革的重要意义。推进综合行政执法改革是提升国家治理能力的一场深刻革命，是加快法治吉林建设的一道必答题，我们要把思想和行动统一到党中央重大决策部署上来，切实增强做好综合行政执法改革的责任感、使命感和紧迫感。二是深刻领会综合行政执法改革的目标任务。综合行政执法改革聚焦解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题，着力破解基层“看得见的管不了”这一难题，通过执法重心下移、权力下放、力量下沉等举措，打通行政执法“最后一公里”。综合行政执法改革需要组建机构、完善机制、确定范围、规范程序、严格监督，改革目标是进一步转变政府职能、优化职权配置、完善执法体系，是一项长期性、艰巨性、复杂性的系统工程。三是准确把握综合行政执法改革的历史阶段。目前，我们已基本构筑了全省综合行政执法工作的四梁八柱，但完成机构重组、职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“融合效应”，还有大量工作要做。当前，改革已经进入爬坡过坎、提质增效的攻坚期，我们要突破固有思维模式局限，聚焦当前改革难点堵点痛点，着力破除体制机制障碍，为改革不断注入新动能、增添新活力。

　　（二）积极应对综合行政执法改革新挑战。从全省情况来看，我们在推进改革的新征程上，还面临着不少突出矛盾和艰巨挑战。一是一些基层党政负责人对改革的重要意义认识不足，对改革目标是什么、应当干什么、怎么干工作思路不清，对机构设置、人员配备和执法保障重视不够。二是从根本上解决人员编制问题的条件还不成熟。执法力量不足的矛盾十分突出，全省仅有5个经济发达镇的综合行政执法队是拥有独立编制的事业单位，其余乡镇（街道）的综合执法人员都是兼职开展执法工作。三是深层次矛盾逐渐显现。基层赋权未能实现预期，部分事项因专业性强、承接能力不够导致实施效果差；基层执法体制尚未完全理顺，部分综合行政执法部门因为机构改革，空编也长期无法补充人员；“镇街吹哨、部门报到”的案件移送、协作机制尚需细化，执法分家、条块分割现象依然存在。四是执法保障问题依然存在。综合行政执法工作涉及面广、环境艰苦、责任重大，激励、容错、职业保障等配套机制还不成体系，“不愿执法、不会执法”的突出问题仍然存在。五是培训方式和手段无法满足需求。县级部门普遍缺乏专业师资和财政保障，培训经费不足、授课方式单一、资格考试组织不规范等问题亟待解决。

　　（三）勇于担当综合行政执法改革新任务。路虽远，行则必至；事虽难，做则必成。第一，充分发挥典型示范头雁效应。从对65个乡镇（街道）和7个综合行政执法部门的改革试点验收情况来看，各地各部门充分发挥基层首创精神，形成了一批可复制可推广的好经验好做法，涌现了一批先进集体和先进个人。要向先进学习、向标兵看齐，进一步打造综合行政执法改革的“吉林样板”，为全省经济社会发展提供有力法治保障。第二，深入开展质量提升三年行动。2023年8月17日，国务院办公厅印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，对全面提升行政执法质量和效能作出重要部署。我们要把严格规范公正文明执法作为行政执法工作的生命线，着力提升行政执法人员能力素质，严格规范行政执法行为，大力构建立体化监督格局，进一步转变执法理念，杜绝运动式执法、“一刀切”执法、简单粗暴执法、野蛮执法、过度执法、机械执法、逐利执法问题，要让综合行政执法既有“力度”、又有“温度”。第三，全面实施队伍建设筑基工程。坚持把思想政治建设放在队伍建设的首位，严把执法人员准入关，对不符合资格条件的一律不予办理执法证件；强化实战教学，组织开展综合行政执法示范活动，让执法人员学有榜样、做有标杆；科学设计培训方案，深入落实学历提升计划，采取集中办班、分批轮训、网络教学、学院培育、岗位练兵等多种方式，建立健全行政执法人员培训的长效机制。第四，加快构建综合执法保障体系。充分发挥立法对改革的引领、规范、推动和保障作用，尽快出台《吉林省乡镇和街道综合行政执法条例》；统一调配执法资源，加强基层执法力量，确保人员数量与执法任务相适应；积极协调相关部门，将执法经费纳入财政预算管理，根据辖区面积、人口数量、执法需求等实际，合理配置执法服装、执法车辆和执法记录仪等装备；强化互联网、大数据、人工智能等技术手段应用，大力提升综合执法数字化水平；健全完善综合行政执法正向激励机制，建立定量考核与定性评价相衔接的绩效考评和容错免责机制，考评结果与评先评优、表彰奖励、职级晋升、岗位调整、干部任用统筹衡量，积极营造愿执法、能执法、善执法的制度环境。

　　三、坚持统筹协同，激发改革动能，奋力谱写综合行政执法改革新篇章

　　未来几年是全省推进综合行政执法改革的关键时期，任重道远。新形势下深化改革，必须强化政治意识、大局意识和责任意识，切实把改革摆在更加突出的位置，推动全省综合行政执法工作取得实实在在的业绩，以高成效改革促进高质量发展。

　　（一）持续优化工作布局。改革是一项科学性、复杂性和艰巨性的系统工程，需要我们进行深入细致的前瞻性思考、系统性研究、创新性设计、整体性推进。一是高位统筹。要把党的领导贯穿改革的全过程各方面，充分发挥各级党委在推进综合行政执法改革中的统领作用，推动改革破困局、谋变局、开新局。要完善各司其职、各负其责、齐抓共管的工作机制，在机构设置、人员编制、干部管理、资金保障等方面，加大政策扶持力度，切实兜住综合行政执法保障底线。二是政策协同。改革越深入，整体推进和制度配套的要求就越高，需要把握好时机的选择、路径的规划、程序的设计、步骤的安排、配套措施的跟进等一系列“关键点”。要对改革总体状况进行把脉会诊、对症下药，更加注重政策的系统性、整体性、协同性、连续性，避免政策打架、任务撞车，防止出现“打补丁”“开倒车”现象。三是精准施策。在改革越来越多地触及现有利益格局和未来利益预期的情况下，不可避免会遇到很大阻力。政策的出台要多目标兼顾、多利益平衡、多方案比较，下决心破除一些多年想改而未改的藩篱壁垒，补齐制约基础建设、改革急需和长远发展的短板弱项，把握立足点、找好切入点、选准突破点，最大限度调动一切积极因素，集中力量打好改革攻坚战。

　　（二）持续深化强基举措。一是构建基层治理新格局。省委依法治省办要统筹推进法治领域各项改革任务，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，积极构建“党委领导、政府推进、部门联动、条块结合”的改革推进格局，着力在深化改革中激发潜能，推动综合行政执法质量变革、效率变革、动力变革。二是彰显司法行政新担当。试点过程中，一些基层司法行政机关的领导还存在畏难情绪，这里有本领恐慌、能力不足的原因，更多的是思想认识问题。一些做得很好的试点乡镇街道，只是深耕细作综合行政执法工作的一个点、一条线、一个面，就成绩斐然。三是营造善作善成新生态。要吃透党中央精神，深刻领会司法部、省委和省政府部署要求，推动人员往基层走、精力往基层使、政策往基层倾斜，各类资源向基层集聚。要深入开展调查研究，围绕建立全过程、高效率、可量化的改革评价机制，坚持实事求是、因地制宜做好综合行政执法改革“下半篇文章”。

　　（三）持续强化创新驱动。推进综合行政执法改革，是对行政管理体制的一次结构性变革、系统性再造、整体性重构，要以与时俱进的精神破局开路、以改革创新的勇气攻坚克难。一是打造行政执法的特色品牌。综合行政执法工作的规范性、实践性要求非常高，要注意摆脱传统的“制度惯性”和“路径依赖”，鼓励支持先行先试，强化正向激励引导，健全容错纠错机制，提振干事创业的精气神，及时发现、总结、提炼、推广好经验好做法，加强对改革的宣传和舆论引导，在着力探索推进依法行政的吉林方案中，谋划“大思路”，贡献“大智慧”。二是打造基层治理的亮丽名片。我们经常讲要顶层设计、要基层实践，两个方面缺一不可、相辅相成。作为顶层设计，重点就是解决两个问题：一是指方向；二是划底线。方向明确了、底线划清了，接下来就是探索什么样的方法路径是管用的、是符合实际的，这方面要依靠各级综合行政执法部门、乡镇街道，进一步凝聚改革共识、汇集改革智慧、形成改革合力，为推动更高水平的综合行政执法改革蓄势赋能、开拓进取。三是打造法治吉林的显著标志。深化综合行政执法改革，承载着全省优化营商环境、加快法治政府建设的重大历史使命。要推动形成想改革、善改革、以时不我待的紧迫感强力推进改革的浓厚氛围，努力实现各项改革举措在目标导向上相互协调、实施过程上相互衔接、实际成效上相得益彰。要探索和完善基层治理的动力体系、制度体系、评价体系和话语体系，积极打造具有鲜明吉林特色的综合行政执法改革标志性成果。

（《中国法治》杂志责任编辑：辛金霞）