《中国法治》 | 论中国特色社会主义法治政府建设的“六维”图谱

　　崔　杨（中共北京市委全面依法治市委员会办公室副主任，北京市司法局党委书记、局长）

　　党的二十大报告强调：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”，为中国特色社会主义法治政府建设提供了根本遵循。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求：“加强中国特色社会主义法治政府理论研究”“积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径”，明确了中国特色社会主义法治政府建设的任务和要求。以我国法治政府建设发展实践为视角，从历史、理论、政治等多个逻辑维度，我们认为，中国特色社会主义法治政府建设具有以下鲜明特征，构成了中国特色社会主义法治政府建设的“六维”图谱。

　　一、“基础、升级、加速”：中国特色社会主义法治政府建设的历史向度

　　历史向度，是指以历史进程为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的发展脉络和阶段特征。自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，我国法治政府建设经历了近20年的发展历程，可以概括为法治政府建设的“基础、升级、加速”三个依次递进、螺旋上升、提质增效的阶段性发展版本，彰显了我国法治政府建设从内涵、任务、目标、路径等全方位的跨越发展。

　　（一）“基础版”的法治政府建设阶段。“基础版”的法治政府建设阶段，以“依法行政”为主题，标志是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布和实施，是我国法治政府建设的初级阶段。《全面推进依法行政实施纲要》中提出：要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”这是在中央文件中首次提出了“法治政府”这一概念。这一阶段的法治政府建设，强调的是政府的守法，核心是构建依法行政的制度体系，目标是解决依法行政的有法可依。

　　（二）“升级版”的法治政府建设阶段。“升级版”的法治政府建设阶段，以“依法全面履职”为主题，标志是党的十八大和党的十八届四中全会。党的十八大报告中指出，要实现到2020年基本建成法治政府的目标。从此时起，我国法治政府建设开始进入党的文件，作为党的奋斗目标和重要任务，这在党的历史上属首次。党的十八届四中全会是党的历史上首次以全会形式专题研究法治建设的一次会议，意义重大。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，法治政府建设是核心内容之一。同时，这一阶段的法治政府建设，是在2011年全国人大常委会工作报告正式宣布中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下推进的，重点任务是解决法律的有效实施、实现政府守法有为的问题。

　　（三）“加速版”的法治政府建设阶段。“加速版”的法治政府建设阶段，以“政府治理”为主题，标志是党的十九大、党的十九届四中全会和党的二十大。党的十九大报告提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，作为基本实现社会主义现代化的重要内容和标志。党的二十大报告进一步明确了到2035年基本实现法治国家、法治政府、法治社会的目标要求，同时，对“扎实推进依法行政”作出了专门部署。党的十九届四中全会专题研究“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，提出了构建职责明确、依法行政的政府治理体系的目标要求。党的二十大报告指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”，强调要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，进一步彰显了法治政府建设在整个国家治理中的重要地位。应该说，党的十九大以后，政府治理体系和治理能力现代化成为法治政府建设的核心要求和目标指引。政府治理视野中的法治政府建设，必须充分发挥法治的重要支撑作用，积极在法治轨道上推进政府治理体系和治理能力现代化，努力实现政府的守法与有为。同时，要落实好公众参与的政府治理机制和治理成果共享制度，有效实现人民群众的法治获得感。

　　二、“政治、行政、法治”：中国特色社会主义法治政府建设的属性维度

　　属性维度，是指以内在特性为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的本质特征和内涵要求。从本质属性上讲，中国特色社会主义法治政府是政治、行政和法治三个维度的一体多面。

　　首先，从政治维度看，政治是政府的本质特性，法治政府政治要求突出体现在两个方面：一是党性，即中国政府是在中国共产党领导下的政府，党的领导贯穿于法治政府建设的全过程、各方面；二是人民性，即中国政府是人民的政府，全心全意为人民服务是政府的根本宗旨。因此，政治属性即党性和人民性，是中国法治政府突出的中国元素。其次，从行政维度看，行政是政府的职能特点，强调的是效能，重视的是有为，这一点对于当前中国政府来说尤为重要，因为在现阶段，中国政府肩负着推进国家发展的职能，承担着完成经济社会发展的任务。因此，法治服务发展的需求更为迫切，法治保障发展的目标更为明确，法治与行政有效结合的要求也更为强烈。最后，从法治维度看，法治是政府运行的基本方式，就如高铁和轨道的关系，这是世界法治政府的共性特点。政治、行政和法治这三个维度构成了中国特色社会主义法治政府的一体多面。因此，必须从政治、行政和法治等多个维度和视角，来认识和把握中国特色社会主义法治政府的本质属性。概括地讲，中国特色社会主义法治政府是政治的党性和人民性、行政的效能性和法治的规则性的有机结合，这应该是对中国特色社会主义法治政府本质属性的一个基本认知。这个基本认知非常重要，它会影响到对法治政府建设内涵的判断和把握，影响到对法治政府建设的目标定位和评价考核，也会影响到对推进法治政府建设路径的选择和内容重点的确定，这是决定法治政府建设各项工作能否有效顺利推进的一个重要前提。

　　三、“守法、有为、共享”：中国特色社会主义法治政府建设的目标阶度

　　目标阶度，是指以未来发展为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的方向使命和任务要求。不同发展阶段的法治政府建设有不同的目标任务和使命要求。党的十八大以来，进入新时代的法治政府建设在目标、内涵、任务、路径、措施等方面呈现出新的变化和特点。结合落实党中央以人民为中心的执政理念和落实依法全面履职的政府行政要求，2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称新《纲要》）中提出，要努力建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府建设新目标。新《纲要》提出的法治政府建设目标，从本质内涵上讲，可以从“守法、有为、共享”三个层面来理解和把握。一是强调政府要守法，即法治政府应该是一个带头尊法、守法的政府，这是法治政府的底线；二是强调政府要有为，即法治政府应该是一个有为、有效、有执行力的政府，建设有为政府是中国法治政府的题中应有之义；三是强调成果要共享，即法治政府建设的成效最终要让社会公众所共同享有，要在推进法治政府建设的过程中让社会公众有更多的法治获得感。

　　四、“理念、制度、文化”：中国特色社会主义法治政府建设的形态角度

　　形态角度，是指以内外融合为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的内在本质和外部特征。一定意义上讲，法治政府既是一种思想理念、一种制度机制，也是一种文化环境。法治政府建设既是一个思想理念培育过程、一种制度机制构建过程，也是一种文化环境营造过程。我国不同阶段的法治政府建设呈现出不同的内涵特点、任务目标和工作重点，因此，思想理念、制度机制和文化环境，是法治政府建设的三种不同形态。与思想理念、制度机制、文化环境相对应，中国特色社会主义法治政府建设可划分为三个不同的阶段，即思想理念的确立阶段、制度机制的构建阶段和文化环境的营造阶段。因此，深入推进中国特色社会主义法治政府建设，要系统理解和全面把握法治政府建设在不同发展阶段的深刻内涵和本质要求：既要重视思想理念的传播和灌输，即推进行政机关和行政机关工作人员法治信仰的确立、法治精神的培育和法治思想的灌输，又要高度重视制度机制的构建，即推进依法行政的制度体系建设，注重规则之治，努力实现依法行政的有法可依。同时，还要注重法治文化和环境氛围的营造，即努力使法治成为一种共同的生活、工作和行为方式，实现从法规则到法秩序的有序转化，其实质是行政机关及工作人员法治思维、法治方式能力逐步养成和持续固化的过程，目标是实现良法善治。

　　五、“国家、政府、社会”：中国特色社会主义法治政府建设的路径进度

　　路径进度，是指从范式方法的视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的推进思路和实现模式。系统性是党的十八大以来党中央深入推进法治建设的一个鲜明特征，系统性特征集中体现在全面依法治国总体工作布局的提出和确立上。党的二十大报告强调要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”而在法治国家、法治政府、法治社会三者关系中，法治国家建设是目标，法治政府建设是主体，法治社会建设是基础。党的二十大报告强调：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”因此，在法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程中，要充分发挥法治政府建设的先导、示范、支撑和带动作用，要在以下三个方面着力。

　　（一）理念的融合，让法律规则成为思维、行为的共同指引。法治政府、法治社会一体建设，首先表现在思想、理念和思维上对法治的认知和认同。无论是行政机关和工作人员依法规范自身行为，还是依法管理社会，最后让行政机关和工作人员及社会公众认知、认可、认同的应该是法律规则背后所包含的法治理念、精神和思维，而不仅仅是具体的法律条文和规则本身，从而让法治真正成为行政机关和工作人员及社会公众共同的工作、生产和生活方式。

　　（二）行为的参与，积极发挥法治实践平台的融合作用。没有行为的共同参与，就不可能使行政机关和工作人员及社会公众形成法治意识、理念和思维上的一体。因此，法治意识、理念和思维的一体必须通过法治实践平台实现。如何培养行政机关和工作人员及社会公众这种共同的法治意识、理念和思维，要重视法治实践平台建设，让社会公众充分地参与到法治实践中，进行各种交流、互动和反馈活动，通过这种体验式的法治实践活动，让社会公众感受法治理念、精神、思维，同时，也得到实际的法治方式的操练。从一定意义上讲，行动中的法治是推进法治建设的最好动力。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调，要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。在行政领域，就是要努力让人民群众在每一个行政行为中感受到公平正义。比如，政府立法中的公众参与，行政执法中的听证程序，行政复议案件办理中的公开调查、审理，行政诉讼中的行政机关负责人的出庭和领导干部的旁听，等等，都是通过广泛的公众参与，使社会公众在参与中感悟、认知、理解和掌握法治的精神和实质，这是一个潜移默化的过程，也是一个持之以恒的过程。

　　（三）成果的共享，有效凝聚法治政府建设的持久动力。如何才能使社会公众能够积极主动地参与到法治政府建设中来？必须要让法治政府建设的成果为社会公众所共享。其实，从目标上讲，社会公众对利益的期望和追求与法治政府建设的目标是同向和一致的。从法治政府建设的目标看，我们最终要建成的法治政府，不仅是一个尊法、守法的政府，也应该是一个高效、有为、有执行力的政府，最终的目标是建设服务型政府，即为人民服务的政府，社会公众将充分共享法治政府建设带来的积极成果，正如习近平总书记所强调的，要让社会公众有更多的法治获得感。同时，行政机关要更加注重加强依法行政宣传，通过宣传把行政机关及工作人员的守法、有为、服务的理念、制度和行为，及时、准确、全面地传递给社会，以政府的法治建设来引领和带动法治社会建设，努力实现一体建设目标。

　　六、“政府、专家和公众”：中国特色社会主义法治政府建设成效的评价尺度

　　评价尺度，是指从成效结果的视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的衡量标准和检验方式。

　　（一）坚持目标导向。法治政府建设的实践性、体系性、多维性特点决定了对法治政府建设状况的评价主体和标准必然是多维度、全方位的。同时，对法治政府评价主体的选择也必须紧密结合法治政府建设不同的阶段目标和任务来确定。从全面建成法治政府的目标来说，一个政府是否称得上是法治政府，应该由人民来评判。目前，在法治政府建设成效的评价上，要把政府自身内部的考核与专家学者的外部评估及社会公众的参与评价有机地结合起来，构建“三位一体”的法治政府建设成效评价体系，科学地分析评价法治政府建设的整体状况和成效水平。

　　（二）把握实质内涵。当前，政府自身内部的评价具有必要性，这种必要性既来源于上级机关对下级机关工作评价的权威性，同时，还在于上级政府对下级政府任务完成情况的知根知底。专家学者评估的重点是以目标为导向，关注的是应然状态，重点是制度机制体系的健全与完善状况，侧重的是制度机制的体系性、全面性、合法性评估。专家学者评估的重要意义，不仅在于由专家学者的外部性形成的评价理性，使评价更为客观公正，还在于专家学者以体系建设为评价目标和指标，为法治政府建设实践提供了目标引领和任务指引，使行政机关既能看到目前存在的实际差距，也能认识到今后努力的方向目标。社会公众评价是一种体验性评价，社会公众评价是当前需要我们给予特别关注的，党的二十大报告强调“必须坚持人民至上”“要站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧”的原则要求，为我们加强法治政府建设成效评价中重视人民群众的参与提供了政治要求和根本遵循。在法治政府建设成效评价中，社会公众关注的是个体实际的法治获得感，也是合法性与效能性的有机结合。

　　（三）践行实践要求。在对法治政府建设整体状况和成效评价中，我们必须始终坚持守法规范的底线要求，坚持建设有为政府的需求导向，坚守人民至上的初心使命，将政府内部、专家学者和社会公众三者紧密地结合起来，坚持任务导向、目标导向和结果导向的有机统一，努力实现和彰显中国特色社会主义法治政府建设的多层次、多维度目标。

（《中国法治》杂志责任编辑：张文静）