以“小快灵”立法
完善出境入境管理法律规范体系

　　中国政法大学法学院教授 成协中

　　出境入境管理是维护国家主权、安全和秩序的重要载体，是保障出境入境人员合法权益的重要手段和方式。我国出境入境管理领域，目前已经形成以出境入境管理法为核心，以出境入境边防检查条例、外国人入境出境管理条例等行政法规为配套，以相关规章为补充的法律规范体系。近年来，我国出境入境管理法律规范体系不断健全和完善，出境入境管理法治化水平不断提升。随着我国对外开放水平的持续提升，出境入境管理面临一些新形势新问题，急需在立法层面作出回应。习近平总书记指出，坚持立法先行，形成系统完备的涉外法律法规体系。出台《国务院关于出境入境管理的规定》（以下简称《规定》），对于完善我国出境入境管理法律规范体系，具有极为重要的意义。

　　一、创新立法技术，完善出境入境管理法律规范体系

　　《规定》是根据我国出境入境管理面临的国内外形势制定的一项“小快灵”立法，以国务院令的形式公布，属于行政法规。出境入境管理法是我国出境入境管理领域的基本法，2013年实施以来，在规范出境入境管理、保障出境入境人员的合法权益，维护国家主权、安全和秩序方面发挥了重要作用。近年来，随着国际国内形势变化，出境入境管理领域出现了一些新形势新问题，急需作出立法回应。如近年来国际安全环境发生深刻变化，海外安全风险日益增加，加强我国公民出境安全保护工作更加重要和迫切；部分人员出境从事电诈、赌博等违法行为，急需在出境入境管理环节予以预防、制止；部分出境入境中介服务机构服务水平不高、经营行为不规范，损害出境人员权利和利益的问题时有发生。出境入境管理实践中面临的这些问题急需在立法层面作出回应。为此，坚持问题导向，按照急用先行原则，通过“小快灵”的立法形式，出台《规定》十分必要和及时。

　　《规定》根据出境入境管理法的原则和精神，针对出境入境管理中的突出问题而设计，符合法治统一的要求。首先，《规定》的立法目的与出境入境管理法完全一致。如《规定》第2条关于出境入境人员申请出境入境、停留居留的事由应当真实、合法。尽管现行出境入境管理法对此未作明确规定，但这一义务是个人申请行政许可的应有之意。我国行政许可法第31条明确规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。作为行政许可领域的基本法，这一规定精神对于当事人申请出境入境签证和停留居留许可也应当同样适用。其次，《规定》细化了出境入境管理的制度。如现行出境入境管理法第12条规定了中国公民不准出境的六种情形，其中第六项规定“法律、行政法规规定不准出境的其他情形”。此次《规定》第4条增加了对于骗取出境入境证件、非法出境入境受到行政拘留处罚的情形，实现了与前述规定的衔接。又如，针对实践中从事出境入境中介服务机构复杂多样、底数不清，一些中介机构为非法牟利，主动诱拉、组织或者协助出境人员从事跨境违法犯罪活动，严重扰乱出境入境管理秩序，损害出境入境人员合法权益等现象，《规定》建立了对于中介机构的备案和监管制度，有力强化了事中、事后监管。

　　二、完善出境入境人员的合法权益保障，实现从被动保护到积极风险防范的转型

　　保障出境入境人员的合法权益，是《规定》的立法目的之一。现行出境入境管理法强调出境入境人员的合法权益保障，但体现防患于未然的风险防范制度有待强化。近年来，海外安全风险高度叠加：地缘冲突、政局动荡、恐怖袭击、自然灾害、跨境电诈等频发，领事保护案件年均数万起、求助热线海量接诉。现行出境入境管理法主要聚焦证件签发、口岸查验、境内停留管控，实践中依靠事后领事救助，被动应对大量公民境外遇险、被骗、被困事件，急需在出境入境环节建立前置风险防范机制。

　　为此，《规定》在健全中国公民海外风险防范制度方面，做出了积极探索，强化了对中国公民海外安全的积极保障。具体体现为以下几个方面：一是与旅游法规定的旅游目的地安全风险提示，以及领事保护与协助条例规定的国外安全提醒等风险防范制度衔接协调，要求国务院有关部门和驻外外交机构发布国外安全提醒和旅游目的地安全风险提示，帮助中国公民和企业及时获取权威安全信息，做好相应安全防范；二是明确中国公民应当关注安全提醒和旅游目的地安全风险提示，避免前往及驻留高风险国家或者地区，提升公民安全意识和风险防范能力；三是规定移民管理机构在受理、审批中国公民出境入境证件申请和实施出境边防检查时，可以根据风险等级对中国公民采取相应提醒防范和劝阻等保护措施，切实保障中国公民的人身财产安全。四是规定公民申请出境事由应当真实、合法，并授权移民管理机构核实身份、申请事由时可以询问相关情况、查询相关信息，对弄虚作假的不予签发出境证件，不准其出境。

　　在《规定》中完善出境安全风险防范制度，是应对复杂国际安全环境、公民出境安全需求的现实选择，能够健全出境入境前端预防的法律制度，打通移民管理与领事保护的制度衔接，从法治层面构建“事前预防、事中管控、事后救助”的完整跨境安全治理体系，兼顾公民出境便利、人身安全与国家涉外安全。

　　三、丰富出境入境管理法律工具箱，为打击违法犯罪行为提供更充分的法律手段

　　出境入境管理法律制度，不仅是维护出境入境人员合法权益的法律依据，也是打击违法犯罪行为的重要手段。此次《规定》在与出境入境管理法、出口管制法、反外国制裁法等有机衔接的基础上，进一步丰富了出境入境管理法律工具箱，为打击相关违法犯罪行为提供了更明确更充分的法律手段。具体表现为如下几个方面：

　　一是将违反出口管制、技术进出口管理列入不准出境的情形。出境入境管理法第12条规定的不准出境的情形中，包括“可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的”。这是一个概括性条款，也是一个必要且重要的条款，为基于国家安全和利益作出不准出境的决定提供了明确的法律依据。危害国家安全和利益的情形有很多，难以通过立法条文一一明确。《规定》通过行政法规的形式，明确了一种情形，即违反出口管制、技术进出口管理的情形。出口管制法明确了对于管制物项实施出口管制，技术进出口管理条例对于技术进出口管理作出了具体规范。违反这两部法律法规，非法技术外流、违规两用物项出口、向境外转移关键产业技术，直接损害国家产业安全、技术安全，属于出境入境管理法第12条“危害国家安全利益”的法定情形。《规定》进一步明确不准出境的情形，对于维护国家安全和利益，具有极强的现实必要性和紧迫性。

　　二是为反制裁、反干预、反“长臂管辖”提供法律工具。我国2021年通过的反外国制裁法已将出境入境管理作为一种重要的反制措施，该法第6条规定：“国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对本法第4条、第5条规定的个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境”。《规定》细化反外国制裁法有关“国务院有关部门应当加强协同配合和信息共享，按照各自职责和任务分工确定和实施有关反制措施”等规定，对此进行了进一步明确，其第5条第3款规定，外国人被列入反制清单、不可靠实体清单、恶意实体清单或者被采取反制和限制措施等，需要依法采取不予签发出境入境证件或者不准入境等相关措施的，由移民管理机构、签证机构按照职责实施。

　　总体来看，《规定》根据国内外形势变化，针对出境入境管理面临的新形势新问题，以“小快灵”的立法形式，及时回应了出境入境管理实践中的立法需求，完善了出境入境管理法律规范体系，健全了出境入境人员的合法权益保障机制，为捍卫国家主权、安全和利益提供了更充分的法治保障。