“监督管理”及“法律责任”章节的修订解读

浙江工业大学教授、社会科学研究院院长、法学院院长 吕鑫

　　在此次《基金会管理条例》（以下简称《条例》）的修订中，“监督管理”与“法律责任”两章是修改的重点，可以概括为三个方面：监管主体实现了从双重管理到多元协同的体系转变；监管方式实现了从年检主导到多措并举的机制转型；法律责任实现了从重点规定到全面覆盖的系统完善。

　　一、监管主体：从双重管理到多元协同的体系转变

　　第一，强化政府的统筹协调。基金会的监管需要多个部门协同配合，《条例》在“监督管理”章节专门新增了总括性条款，明确规定由设区的市级以上人民政府统筹、协调、督促和指导有关部门做好基金会监督管理工作，并要求各相关部门加强信息共享和工作联动，按照职责分工共同做好监管工作；同时规定登记管理机关会同业务主管单位和财政、审计等部门，综合运用年度工作报告审查、专项检查、财会监督、审计监督、账户监管等方式，强化对基金会收支合法合规情况的核查。

　　第二，细化监管的部门分工。《条例》细化登记管理机关和业务主管单位的职责，新增党建工作有关职责，并将登记管理机关的登记管理、抽查监督、行政处罚等职责，与业务主管单位的人事审查、登记前置审查、财务监督、协助查处、指导清算等职责明确区分开来，同时规定行业管理部门的监管职责，即协助督促指导党建、人事等工作，并协助登记管理机关做好登记管理等相关工作。对财政、税务、审计、金融监督管理、公安、外交外事、人力资源社会保障等部门，也明确规定按职能对基金会涉及本领域的事项履行监管职责。《条例》进一步健全了综合监管体系，形成了登记管理机关、业务主管单位和行业管理部门等协同联动的监管体系。

　　第三，明确社会力量监督。《条例》规定，社会公众、新闻媒体可以对基金会的募捐活动、使用捐赠等情况进行监督，且任何个人和单位发现基金会违法违规行为均有权向登记管理机关、业务主管单位或者其他有关部门投诉举报，接到投诉举报的部门或者单位应当依法及时调查处理；另一方面，明确基金会行业组织应当建立健全行业规范、加强行业自律。这使基金会监管向政府监管与社会监督相结合、外部举报与行业自律并重的多元监督格局转变。

　　二、监管方式：从年检主导到多措并举的机制转型

　　第一，发挥年报制度作用。《条例》明确规定基金会应当于每年5月31日前向登记管理机关报送上一年的年度工作报告和会计师事务所出具的审计报告，有业务主管单位的还需先经业务主管单位同意。登记管理机关可以通过抽查年度工作报告、财务会计报告和信息公开情况的方式实施监督管理。

　　第二，增加系列监管措施。《条例》增加了登记管理机关的监管措施，包括：约谈基金会负责人；对住所和活动发生地进行现场检查；依法进行检查和委托会计师事务所审计；查阅复制有关资料并对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的资料予以封存；向有关单位和个人调查询问；经登记管理机关主要负责人批准，查询被调查基金会的银行账户等。同时，业务主管单位和行业管理部门对涉嫌违反本条例规定的基金会，也可以依法采取有关监管措施。

　　第三，建立信用监管机制。《条例》规定国务院民政部门建立基金会评估、信用信息管理等制度，并在统一信息平台向社会公布有关情况。将所有基金会都纳入信用监管体系，并与年报抽查、系列监管措施相配套，使监管部门能够以信用记录为基础实施差异化监管，将监管资源向高风险对象集中，支撑事中事后监管的常态化运行，进而提升监管的有效性。

　　三、法律责任：从重点规定到全面覆盖的系统完善

　　第一，细化违法情形规定。《条例》根据基金会违法情形的轻重程度作了全面细化：一是规定了未按宗旨和业务范围开展活动、拒不接受监督检查、不办理变更登记和章程核准以及私分、挪用、截留、侵占财产等较重违法行为，情节严重的可直接吊销登记证书；二是对出租出借证书印章、违规关联交易造成财产损失、擅自改变捐赠财产用途、违规投资、公益活动支出或管理费用违反规定、资助以营利为目的的活动、未履行信息公开义务等违法情形，先责令限期改正、没收违法所得，逾期不改正的责令限期停止活动直至吊销登记证书；三是对不开具捐赠票据、年末净资产低于注册资金标准、分支机构收支未纳入统一核算等较轻违法行为，责令限期改正，逾期不改，责令限期停止活动。《条例》还对发起人、注册资金捐助人的违法行为作出规定，实现了法律责任从组织到个人的全面覆盖。

　　第二，增加“双罚制”。《条例》在对单位处罚基础上增加了对有关责任人员的处罚：一是对未经登记擅自以基金会名义进行活动的，被依法取缔后，对有关责任人员可以处2万元以上10万元以下罚款；二是对弄虚作假骗取设立登记的，撤销登记后，对有关责任人员可以处2万元以上20万元以下罚款；三是对出租出借证书印章等违法行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上20万元以下罚款。确立“罚单位+罚个人”的双重责任机制，把法律责任穿透到具体决策、执行人员，做到责任到人、过罚相当，对个人的罚款与责令限期停止活动、吊销登记证书等相配合，形成了更为完整的处罚体系。

　　第三，完善监管部门责任。《条例》明确规定登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门以及其他有关单位工作人员在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分。这就完善了监管部门的责任体系，更为有效地实现了监管权力与监管责任的统一。