以制度创新护航对外投资 为更高水平开放提供法治保障

　　对外经济贸易大学法学院教授 纪文华

　　近日，国务院出台《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）。当今世界正经历百年未有之大变局，国际经贸规则加速重构，地缘政治因素对跨境投资活动的影响显著增强。个别国家（地区）以“安全”“产业政策”等名义强化外资审查、设置投资壁垒，甚至通过歧视性措施干预正常市场行为，给企业“走出去”带来诸多不确定性。在这样的背景下，《规定》着眼于新形势新问题，在坚持推进高水平开放、将对外投资领域现有制度和改革成果进行系统整合优化的同时，坚持问题导向和系统思维，回应复杂外部环境下依法维护正当权益的现实需要，通过境外投资安全审查、投资壁垒调查、反制措施等规定，有针对性地丰富完善法律工具箱，构建了相对健全的对外投资安全风险防控与应对机制。这些措施，是在更高水平开放中促进对外投资健康发展和维护国家主权、安全、发展利益的必要举措，也进一步提升了我国对外投资治理的法治化和规范化水平。

　　一、健全境外投资安全审查制度，筑牢国家安全屏障

　　《规定》第十五条明确提出，国家健全境外投资安全审查机制，对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益处置行为依法实施审查。这一制度安排，是我国在推进高水平开放和运筹复杂国际局势时强化安全保障能力的重要体现。

　　近年来，主要经济体普遍强化对跨境投资的安全审查，将关键技术、重要基础设施、敏感数据等纳入重点监管范围。我国在扩大开放的同时，健全相应的安全审查制度，是完善国家安全法治体系的应有之义，也是提升制度型开放水平的重要内容。从功能上看，该制度一方面有助于防范关键技术、产业链关键环节在投资活动中非正常流失，与出口管制、技术进出口管理等制度形成协同效应，提升整体安全治理能力；另一方面，也为规范对外投资活动、防范潜在风险提供了制度依据。

　　需要认识到，安全审查并非对企业“走出去”的简单约束，而是通过规则厘清边界、稳定预期，从长远看有利于降低国际化经营的制度性成本。从企业履行合规义务的需求看，安全审查制度的关键在于程序规范、标准合理、运行高效。《规定》提出“健全”制度，为后续细化实施预留了制度空间，有助于在保障安全与促进发展之间实现动态平衡，推动相关制度在法治轨道上发展完善。

　　二、以壁垒调查为支点，提升对外投资制度保障能力

　　《规定》第二十三条指出，当我国投资者在境外遭遇投资壁垒或其他经营障碍时，主管部门可以依法开展调查，并根据调查结果采取相应措施。这一规则的明确，意味着我国形成了更加具体化、更具针对性的对外投资环境维护制度。

　　近年来，中国企业在“走出去”过程中面临日趋复杂的域外投资环境，特别是个别国家（地区）通过显性或隐性的政策工具，对外国投资设置差别待遇，影响市场准入和公平竞争。通过制度化开展投资壁垒调查，我国可以对有关域外措施的合法性、合理性及其影响进行系统评估，为政策应对提供事实基础和法律依据。更为重要的是，《规定》将调查结果与政策工具相衔接，包括在必要情况下调整国别投资政策以及采取贸易、投资等方面的措施，增强了执行力与约束力。从更宏观的角度看，投资壁垒调查还是推动国际经贸规则和投资规则朝着更加公平、透明方向演进的重要手段。通过依法评估并回应不合理投资壁垒措施，有助于维护开放合作、便利化自由化的基本秩序，促进形成更加稳定、可预期的国际投资环境。

　　三、以反制机制为支撑，增强制度威慑与风险应对能力

　　《规定》在反制措施方面设有两个条款，相辅相成，共同构成较为完整的反制架构。第二十四条规定，任何国家（地区）、国际组织违反国际法和国际关系基本准则，在投资经营方面对中国采取歧视性禁止、限制或其他类似措施的，中国可根据实际情况采取相应措施。对于直接或间接参与制定、决定、实施上述歧视性措施的组织和个人，可依据《反外国制裁法》等相关规定列入反制清单，采取相应措施。第二十五条规定，外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常市场交易原则、中断与中国企业、其他组织或个人的正常交易，或对中国投资者及其对外投资采取歧视性措施、不合理剥夺或限制其正当权益的，国务院有关部门可在贸易、投资、入境、居留等方面采取禁止或限制措施；上述措施同样适用于外国组织、个人实际控制或参与设立、运营的相关实体。

　　这一制度设计体现出我国在复杂国际环境中依法维护自身权益的能力不断提升。从结构上看，上述条款区分国家（地区）、国际组织与具体市场主体，形成分层分类的应对体系，既有宏观层面的政策回应，也有针对具体行为主体的精准措施，增强了制度的针对性与可操作性。相关制度与《反外国制裁法》等既有法律框架衔接，体现出体系化、协同化的法治建设思路。

　　需要特别指出的是，《规定》中的反制措施条款，是防御性而非进攻性的，是威慑性而非滥用性的，其核心目的在于维护正常的国际经贸秩序和市场原则、维护中国投资者及其对外投资的安全和正当权益，而非主动实施对抗。从条款表述看，反制措施的启动和适用有明确的前提条件：必须是有关方面违反国际法和国际关系基本准则、采取歧视性措施，或危害中国国家主权、安全或发展利益，违反市场交易原则中断正常交易或采取歧视性措施，不合理剥夺或限制对外投资正当权益。也因此，正常的商业纠纷、市场摩擦、合理的监管差异，均不在反制措施的适用范围之内，不会影响企业正常的市场交易活动和一般性商业纠纷的处理。

　　从实践看，中国在相关领域采取反制措施一贯坚持以国际法基本原则为依据，仅在必要情况下采取正当、合理的应对措施，总体谨慎谦抑。《规定》的相关安排体现了这些基本原则取向，并释放清晰信号：规则针对的是行为本身，而非特定国家或主体。

　　总的来说，《规定》多项制度设计环环相扣、协同推进，统筹发展和安全，既打造了风险防控的防护“盾”，也铸就了必要反制的锋利“剑”，提高了对外投资管理制度的完整性和可操作性，是善用法律手段，维护国家主权、安全、发展利益的切实体现。以《规定》的发布为起点，我国对外投资将持续提升规则供给水平和风险应对能力，为促进对外投资高质量发展、推动高水平开放、维护高水平安全提供更强大制度保障。