2008年度中加法律援助研讨会综述

2008年7月8日至10日，司法部法律援助中心、加拿大国际发展署、加拿大律师协会、加拿大IBM有限公司联合在贵州省贵阳市召开了2008年度“中加法律援助与社区法律服务项目法律援助研讨会”。此次研讨会是中加法律援助与社区法律服务项目中加双方共同参与的最后一次活动。贵州省法律援助中心和贵阳市法律援助中心共同承办了此次会议。来自司法部司法协助外事司、部法律援助中心、29个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团法律援助中心（处）的代表、中加项目下示范法律援助中心的负责人、贵州省地方代表，以及中加项目加方项目主任戴安娜(Diane Elkas)女士、加拿大驻中国使馆发展处二秘胡思同（Tomi Huszar）先生、使馆发展处项目官员杨宝珍女士、项目协调员蒙晓燕女士、加拿大专家安大略省法律援助署苏•麦克弗雷（Sue McCaffrey）女士、马尼托巴省法律协会主席格里•麦克内利（Gerry McNelly）先生及有关方面的专家共80余人参加了本次研讨会。

本次研讨会主要围绕“增强法律援助的物质保障能力”、“完善法律援助工作机制”、“以人为本，提高法律援助服务质量”、“建立有效的法律援助培训机制，提高法律援助人员管理服务能力”、“有效开展法律援助宣传和公众法律教育，提高法律援助社会影响能力”五个议题展开，目的是深入探讨如何完善法律援助制度建设、提高法律援助的管理能力和公众法律教育的有关问题，以促进各地加强法律援助工作，提高法律援助的管理能力。而在会议期间，与会代表还利用午休时间观摩了贵阳市法律援助中心试用部中心开发的法律援助信息管理系统的情况。通过中外发言人和与会代表的精彩发言以及8个小组分专题的多次讨论，与会代表就上述相关专题的内容充分发表了意见。现将研讨会发言及相关讨论情况综述如下：

一、增强法律援助的物质保障能力

（一）中方发言人对增强法律援助物质保障能力的研讨

围绕法律援助的物质保障这一议题，四位发言人分别从理论和实践的角度探讨了如何增强法律援助机构的经费保障能力和如何科学合理地确定和发放办案补贴。辽宁省法律援助中心主任孙振西提出要从拓展经费来源和提高经费使用效率两个方面来增强法律援助机构的经费保障能力。另外三位发言人对法律援助补贴的若干问题进行了探讨。广东省法律援助处彭莉红认为，在制定补贴标准的时候，应该明确法律援助是政府的责任，应该由政府支付办案的必要成本支出，从思想上树立正确的观念；应该从本地区的实际情况出发，制定细分的费用项目补贴标准，结合律师工作时间、案件复杂程度、被援助人数等因素进行核算，使补贴标准更加合理和可操作；建立法律援助服务质量与法律援助办案补贴费用相联系的评估机制，监督援助律师的工作，同时也可以调动律师的办案积极性。贵阳市法律援助中心的许秋玲和张洪采用问卷调查的方式，利用经济学的原理和方法，对贵阳市办理法律援助案件的直接成本和间接成本进行了数据统计和分析，他们认为科学的数据统计和分析能够为确定法律援助补贴标准提供最直接、最现实的依据。

（二）加拿大两省相关情况

对此议题，加方两位专家介绍了相关的经验。在安大略省和马尼托巴省，通常由政府制定补贴的标准，省法律援助署可以提出建议，但政府不一定会采纳。马尼托巴省法律援助署会采取一些比较好的方法（如通过与其他服务行业的工资水平进行列表比较），代表各方的利益同政府进行谈判，说服政府提高法律援助律师的服务费标准。在安大略省，补贴的费用一般包括服务费、复印费、专家作证费用、车补以及每日固定的基本服务费用，在制定补贴标准的时候，通常会综合考虑案件的类型和复杂性，确定不同的标准，并保持一定的灵活性和弹性。加方专家提出通过创新工作方法，采用不同的服务方式，利用技术手段来降低法律援助的成本，以实现更好地为客户服务的目标，如采取开放式的办公方式，通过电话、电子邮件等先进技术，实现网络在线付账，这可以减少成本，提高资金的使用效率；又如，在律师的选择上，尽量选择支付费用最低的值班律师来提供法律援助服务。

（三）深入讨论的问题

在中、加双方专家发言之后，与会代表以小组讨论的方式，对如何确保法律援助资金专款专用、如何提高法律援助资金使用效率、如何科学核算办案补贴标准，实现“多劳多得，优质优补”等问题进行了深入的探讨。

法律援助资金的筹集和使用，在中国和加拿大都是一个非常重大的问题，有了充足的资金，还需要作好资金使用的计划，因为对资金的支配意味着政府有更大的责任，要设计一套完善的机制、程序，来保证每一分钱都花到实处。与会代表认为，要确保法律援助资金专款专用，就要建立法律援助资金的专款账户，实行独立核算制度，明确法律援助案件的负责人，明确经费的构成，确定各项费用所占的比例。而针对目前各国普遍存在的法律援助资金被挪用、挤用和占用的现实，苏•麦克弗雷女士建议在统计表中对法律援助过程中的各项开支单列，由中央、省、地区审计部门进行定期审计并且明确挤用、占用、挪用法律援助经费的法律责任。

对于如何提高法律援助资金使用效率，与会代表普遍认为应该通过降低调查取证的费用、更多地利用城际或者部门之间的协作等方式降低办案的成本，同时将办案质量的优劣与获得的补贴的多少相挂钩，使资金的运转更加有效。另外还应最大限度地调动律师的工作积极性，在这一点上，马尼托巴省有很好的方法使法律援助事业更有吸引力，比如，对专职律师，要同时考虑案件的性质和律师的专长，使指派的案件与其专长相互匹配，建立律师问责制，增强其责任心。对社会律师，要保证他们尽可能早的得到补贴，在乡村、比较贫穷的地区甚至可以提前预付法律援助的费用，然后对各项费用支出进行审计、追踪以及发票的核算。总之用责任心、公益性、荣誉感吸引律师自愿参与，同时采取现场指导、评估工作计划、评估服务的效果等措施提高工作的有效性。

关于补贴标准的问题，有代表认为《法律援助条例》对补贴标准的界定存在缺陷，缺少了对劳动力成本和执业成本等要素的考虑，建议对办案补贴区分不同的对象，实现“多劳多得，优质优补”。

此外，代表们还探讨了专职律师是否可以领取补贴的问题。有代表认为法律援助专职律师具有公务员的性质，不应在工资之外领取其他的补贴；有代表则认为专职律师虽然具有公务员性质，但是他们的工作方式、工作内容和工作量都不同于公务员，因此应该领取办案补贴。而加方专家认为，专职律师不可以领取补贴，这是因为他们已经得到了工资、福利、教育、医疗、保险等保障，但是为了鼓励他们从事法律援助事业，可以采取非金钱的激励方式，如休假、提供参加会议和培训的机会、不安排加班等。对此，司法部法律援助中心副主任桑宁提醒大家注意中加两国文化的差异，他说中国的专职律师不同于加拿大的专职律师，实际上在中国并没有真正意义上的专职律师，因为这些人同时还要承担很多的管理工作。

二、完善法律援助工作机制

（一）中方发言人的发言

围绕这一议题，各位发言人从本地区、本部门的实际出发，对法律援助机构的性质、完善法律援助机构与相关部门的协调配合机制、完善数据收集和分析机制等问题发表了看法。

在理顺法律援助管理体制问题上，各位发言人认为，明确法律援助机构的性质是理顺法律援助管理体制和工作机制的基础和前提，为了贯彻依法行政的要求，更好地履行法律援助工作职责，必须尽快理顺法律援助机构的管理体制。云南省和江西省上高县在理顺法律援助机构管理体制上提供了许多具有参考价值的经验。云南省率先将法律援助中心改为云南省法律援助工作管理局，作为省司法厅内设的正处级行政机构，代表政府履行管理、指导、监督全省法律援助工作的行政管理职责，极大地推动了法律援助机构在落实政府责任，理顺行政管理体制方面的工作。江西省上高县则将法律援助中心升级为副科级机构，在新的管理体制下，政府更加重视法律援助工作的开展，加强了法律援助机构同司法部门、律师事务所以及其他行政部门之间的沟通和协调，大大提高了法律援助工作的效率。

在完善法律援助机构同相关部门的协调配合机制上，发言人认为可以同相关部门加强信息沟通和资源共享，以畅通衔接、有效联动，合力打造法律援助绿色通道。贵阳项目示范中心介绍了建立顾问委员会制度的经验和教训，指出由专家学者、律师代表、案件办理机关的代表及受援人代表等组成的顾问委员会在信息反馈、建言献策、沟通协调等方面都发挥了积极作用。但是由于顾问委员没有专业化和固定化，没有建立有效的监督约束机制，使得部分顾问委员未能很好地履行职责。

在内部机制问题上，建立法律援助数据收集分析机制对于衡量法律援助工作水平、了解工作进度、提高业务处理能力、提供决策支持、实现法律援助规范化发展等具有重要作用。有发言人提出要定期组织法律援助工作人员开展相关培训，树立全员数据观念，建立系统的数据管理概念。各地应建立法律援助信息管理系统，统一规划，规范数据采集表格和统计报表，加强数据整合和系统整合，保证数据的完整性、一致性和可用性。

（二）中加双方专家点评

中、加双方专家就法律援助机构的地位、顾问委员会制度以及数据收集分析机制等问题结合自己的经验进行了点评。苏•麦克弗雷女士认为，加拿大和中国在对法律援助机构性质的定位上存在着很大的不同，在中国探讨更多的是如何使法律援助机构与政府的关系更加紧密，如何使法律援助机构获得政府的权威。而在加拿大，省法律援助署具有政府机构的性质，但又与政府保持着一定的距离，工作人员在提供服务的时候既不能冒犯政府的权威，又要符合职业的规范，以最大限度地保护当事人的利益。对于顾问委员会，她认为顾问委员会具有足够的客观性和独立性，能带来社区的反馈，在法律援助机构和社区之间起到桥梁沟通的作用，但是工作的方式方法比较传统和保守，缺少活力，因此安大略省法律援助署正尽量吸收新的人员进入，使之代表新的利益群体。安大略省同样重视数据的收集和分析工作，通过对数据的收集和分析，评估员工工作和提供服务的有效性；判断法律援助需求的增加和减少，重新配置法律援助资源。在数据收集上，格里•麦克内利先生特别强调数据存储格式的一致性。

司法部法律援助中心郑自文博士在点评时指出，体制是一个关于机构的设置、领导的职能、机构可以做什么的问题，如法律援助经费的保障是一个体制性的问题；而机制是关于工作方式、规则，即怎样做的问题，如法律援助中部门配合、数据收集、异地协作、办案补贴、质量评估、资源调配、奖惩机制等。对数据收集分析，他认为数据收集分析是一项应该贯穿办案过程始终的工作，不仅仅限于办案后；且数据收集的人员也不仅仅限于内勤人员，而是每个参与法律援助的工作人员。此外，他还介绍了部中心开发的法律援助信息管理系统的情况。

（三）深入讨论的问题

在中加双方专家发言和点评的基础上，参会人员对“如何理顺法律援助机构管理中的各项关系”、“如何建立与相关部门的长效协调机制”、“如何有效利用统计信息指导工作”等现实的问题进行了深入的探讨。代表们基本达成一项共识，认为应该统一法律援助机构的性质和职能，自上而下地进行法律援助机构体制的改革，明确法律援助机构的地位，以立法的形式将法律援助机构统一到政府行政机关或内设机构的位置上来。但也有代表不同意进行这样的一种改革，理由是事业单位具有更大的灵活性和自主性。对于与其他相关部门长效协调机制的建立，代表们认为应使沟通常态化，争取获得政策上的支持，同时又要保持法律援助工作的相对独立性。在数据收集上，与会代表对贵阳市试用的部中心开发的法律援助信息管理系统表现出浓厚的兴趣。

三、以人为本，提高法律援助服务质量

（一）中方发言人的发言

围绕这一专题，中方发言人分别从“以当事人为中心”、“以律师和员工为中心”两个角度进行了阐述。发言人们认为，为受援人提供高质量的服务是法律援助工作的核心，这一核心要求法律援助服务要以人为本，提高法律援助服务质量。以人为本，是法律援助工作的一个根本原则，是法律援助工作从决策到实施的每一个环节都要予以考虑的内容。要做到以当事人为中心，需要坚持便民利民的原则，提供完善、配套的硬件设施，同时注重服务态度和服务方法的改进，创建文明服务规范，从硬件和软件两个方面提升法律援助服务水平；要实行公开透明的服务，主动接受社会的监督；要针对妇女、老年人、残疾人、未成年人等特殊群体节的需求，提供更富有针对性的服务；要以解决民生和维护稳定为重点，科学、合理、有序地扩大法律援助的受案范围。

以人为本，除了考虑受援人的需求之外，还要考虑员工和律师的需求，加强人力资源管理，引入激励机制，不断提高员工的工作效率和工作积极性；建立监督协调评估机制，加强对律师工作的支持和监督，增强律师的责任感和使命感，提高法律援助办案效率和质量，更好地保护受援人的利益，只有如此，才能真正实现以当事人为中心。对此，贵阳法律援助中心孙蔓女士和江西省宜春市法律援助中心刘敏女士强调要发挥女性工作人员的积极作用。

（二）加拿大两省相关情况

加方专家听取中方发言人的发言之后，对安大略省和马尼托巴省的相关情况也进行了介绍。格里•麦克内利先生认为，要做到以当事人为中心，最重要的是提供有针对性的服务，充分考虑当事人不同的生活背景和文化背景，针对不同的目标群体提供更加细化和专业化的服务，更多的关注残疾人、穷人、移民、少数族群等弱势群体；设立完善的热线服务，提供多种语言咨询；在时间上方便当事人，让当事人在日常的工作日之外遇有法律问题也可以拨打咨询热线；赋予当事人选择律师的权利等。苏•麦克弗雷女士指出，扩大法律援助的受案范围是以当事人为中心的重要表现，要扩大受案范围，就要不断地与政府和目标群体对话，通过修改立法的方式来实现。针对女性这一特殊的群体，提出设立女性诊所，为女性当事人提供精神上的鼓励；同时针对案件的不同性质，提供不同的法律援助方式，如在家事法上的问题多通过调解的方式来解决纠纷。对于女性法律援助工作者，安大略省和马尼托巴省都支持并努力吸引女性全面参与到法律援助工作中来，甚至规定女性可以在家办公，通过不断创新工作方法，尽可能为女性工作者减轻压力，使其在工作和家庭之间进行很好的平衡。

（三）深入讨论的问题

在听取了加方专家介绍之后，与会代表对“以人为本，以当事人为中心的原则如何系统贯彻到法律援助服务和管理中”、“如何有效根据需求确定法律援助事项范围”、“如何充分发挥女性在法律援助中的作用”等问题进行了激烈的讨论。与会代表一致认为，以当事人为中心的原则应该贯彻整个法律援助的过程中，要从接待当事人的那一刻开始就体现出以人为本的理念。在扩大法律援助事项范围上，与会代表有不同的看法，多数代表认为应该循序渐进、科学合理的扩大法律援助的受案范围；部分代表从法律援助经费保障的角度考虑，在现有条件下，不赞成轻易扩大法律援助的范围。对发挥女性工作人员作用，代表们提出要学习加方理念，尊重和积极调动女性工作人员的积极性。

四、建立有效的法律援助培训机制，提高法律援助人员管理服务能力

（一）中方发言人的发言

各位发言人认为要作好法律援助教育培训工作，关键是提高认识、统筹规划，建立和完善行之有效的工作机制，严格管理，保证教育培训工作的落实。如青海省将法律援助培训教育列入了法律援助五年发展规划，并把培训工作列入单位年度工作考核目标，签订责任书。此外，还要充分发挥各级机构负责人和骨干管理经验丰富和业务熟悉的特长，支持和鼓励他们亲自上课，建立和健全分工协作、各负其责的培训体系，为法律援助教育培训工作打下良好的组织和体制保障。贵阳市法律援助中心曾锋提出要将法律援助培训计划分阶段实施，预先确定培训的目标和受众，重视对培训效果的评估和总结。发言人们还认为，开展法律援助培训要注意加强同政府机关、大专院校、执业律师的联系，充分调动各级政府、各部门、社会各界的积极性，充分利用各种有利资源，共同开展教育培训工作。

（二）加拿大两省相关情况

加方专家对安大略省和马尼托巴省的法律援助培训情况进行了介绍。这两个省的法律援助署每年都会制定一份详细的培训工作计划，员工和管理者对培训计划都可以提出自己的意见，培训结束之后，提交总结报告，报告中应记录所参加培训的时间，以检验是否完成了培训的预定任务。在这两个省，对社会律师的培训并不是很多，他们更注重对于法律援助专职律师的培训，在开始从事法律援助工作之初，专职律师应接受四天的专业培训，内容涉及到工作的程序、组织的结构、内部的规则、人力资源和社会福利政策等等。非律师的署内其他员工，也需要接受基础的培训，进行持续性的学习。另外，律师公会也会进行定期的培训，培训的方式更加灵活，如远程视频会议、制作录像带、午餐学习会议等等。两省法律援助署都注意通过系统的培训，使员工保持职业的敏感度，为当事人提供更为满意的服务。

（三）深入讨论的问题

在听取了中、加双方经验和观点介绍的基础上，与会代表就如何系统提高法律援助人员的素质以及如何进行有效的培训进行了充分讨论，提出了很多具有建设性的意见。大家认为应该把好法律援助人员的入门关，法律援助人员必须具有较高的思想政治素质、扎实的法律功底和诉讼技巧、有责任心、同情心和奉献的精神。在培训时应该考虑实用性，按需培训，结合当地的实际情况进行，着重加大对法律援助工作人员调节纠纷能力的培训。另外，培训应该是开放式的，不同地区、不同部门之间应该进行广泛的交流和学习，发现共同存在的问题，互相学习先进的培训技巧。

五、有效开展法律援助宣传和公众法律教育，提高法律援助社会影响能力

（一）中方发言人的发言

湖北省黄石市法律援助中心主任王林以农民工这一特殊的群体为代表，提出在对他们开展公众法律教育的时候，要根据农民工群体的特殊需求确定学习的内容，采取简单、实用、易学的教学方式，这样才可能使法律援助的公众教育收到良好的效果。宁夏回族自治区法律援助中心主任王惠芳和江苏省法律援助中心主任翟洁君结合开展法律宣传工作的做法，提出开展法律援助宣传工作首先要注意向各级领导宣传，争取有关部门的支持和参与，落实法律援助机构和人员编制问题，落实开展法律援助工作必需的各项经费问题，优化法律援助工作大的政策环境。还要向司法行政系统内部进行宣传，形成合力，提高法律援助服务能力。此外，要充分发挥媒体优势，提高宣传工作的影响力，借助普法平台，扩大宣传工作覆盖面，依托主题活动，增强宣传工作的针对性，通过宣传，扩大法律援助工作的社会影响面。代表们认为法律援助宣传工作对法律援助制度的建立和发展具有重要的舆论导向作用，应通过多种方式和途径进行广泛宣传，使更多的困难群众了解并实际运用法律援助维护自己的合法权益。

（二）加拿大两省相关情况

苏•麦克弗雷女士提出，加强和完善法律援助宣传工作首要的任务是使社会和政府树立法律援助的意识。在安大略省，一方面，他们与相关部门交流，向政府及其工作人员普及法律援助的知识，定期同各级政府官员保持联系和沟通，使他们逐渐知晓并了解法律援助，愿意为法律援助提供必要的资金支持。另一方面是面向公众宣传法律援助的知识和信息，在开展公众法律教育的过程中，制定详细的教育计划，对每项教育的内容进行系统全面的分析，来评估公众法律教育对社会大众的影响，考察通过教育是否增加了公众的法律援助意识。在这一过程中，会对民众进行调查问卷，收集、整理他们对于法律援助工作的态度和总体评价。格里•麦克内利先生介绍了马尼托巴省开展法律援助宣传的方式，他们通常会采用电视谈话节目的形式现场解答热线电话中提出的问题，告诉民众如何获得法律援助。另外也会通过律师公会设立的法律日向公众提供基本的法律援助信息。他特别强调法律援助宣传工作中应该注意不夸大法律援助的作用，使法律援助宣传同可以提供的服务相匹配。

（三）深入讨论的问题

在讨论环节，代表们普遍认为经费不足制约了法律援助宣传工作的开展，导致了法律援助的社会知晓率过低。代表们就如何提高法律援助宣传效果的有效性进行了讨论，提出了很多切实可行的对策，如加大向上级部门的宣传力度，争取得到党委、政府的重视；宣传过程中注意异地协作的机制，互相借鉴好的宣传方式和模式；利用现代化的手段，借助网络、电视、报纸等宣传的平台，采取案例分析的形式，扩大法律援助的社会影响力，增强人民群众对法律援助的信心等。

通过两天的发言和讨论，与会代表对此次研讨会五个专题所涉及的相关问题达成了更深层次的共识。加拿大专家介绍了加拿大法律援助机构的相关做法，代表们结合自己工作中的实际情况，相互交流了一些经验和做法，这使与会代表可以从中加两国不同的角度，对完善我国法律援助管理体制和机制，增强法律援助物质保障能力，提高法律援助人员素质，扩大法律援助宣传面等问题有了更加清楚的认识，这必将会对促进法律援助工作的开展、加强包括法律援助管理能力在内的五种能力建设产生深远的影响。