法治政府建设中的行政复议功能

华东政法大学副教授 姚岳绒

　　新修订的行政复议法于2024年1月1日施行，这是对1999年开始实施的行政复议法的一次大修，更是在积极落实中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《纲要》）总体目标，即将政府行为全面纳入法治轨道，行政执法质量和效能大幅提升，为法治政府建设奠定坚实基础。行政复议既是政府系统自身进行纠错的监督制度，也是解决“民告官”行政争议的救济制度；是推进法治政府建设的重要抓手，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。行政复议在我国法治政府建设中承担极为重要的责任，也将发挥更积极、有效的作用。

　　行政复议是实现实质性化解行政争议的最佳法治政府样态。“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。”是新修订的行政复议法新增的立法目的，也是我国行政复议的行动目标之一。《纲要》在“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义”这一措施中，围绕如何发挥行政复议化解行政争议主渠道作用作出部署。新修订的行政复议法也着力于强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力。一是扩大行政复议受案范围，明确对行政协议、政府信息公开等行为不服的可以申请行政复议。二是扩大行政复议前置范围，明确对依法当场作出的行政处罚决定、行政不作为不服的，应当先申请行政复议。三是简易程序与普通程序并行，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的适用简易程序，提高效率。而普通程序的准司法式设计最大程度上确保事实的查清和申请人合法权益的维护。

　　行政复议不但具有公正高效、便民为民的制度优势，也拥有在政府内部统筹协调的显著优势。相对于行政诉讼而言，让行政复议担当更多行政争议的实质性化解。大量行政争议先通过行政复议来化解，体现穷尽行政救济原则，最后进入行政诉讼的则是争议性大、法律判断较为复杂的案件。畅通行政复议申请渠道，提高行政复议实质性化解行政争议能力，更加公正高效维护公民、法人和其他组织的合法权益，有效化解矛盾纠纷，从“结案了事”到“案结事了”。让人民群众发自内心地相信行政复议，选择行政复议，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　行政复议是健全我国行政权力制约和监督的有效机制。行政权力制约与监督是我国法治政府建设的重要内容。《纲要》提出，“健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行”。行政监督是党和国家监督体系中的一环，与党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等有机贯通、相互协调，形成监督合力，确保对行政权力制约和监督的全覆盖、无缝隙。行政复议是行政系统自身内部的纵向监督，而行政诉讼是司法对行政的外部横向监督。与行政诉讼相比，行政复议对行政权力制约和监督的能力更强、程度更深、效率也更高。

　　随着经济社会迅速发展，行政管理领域日趋广泛和专业，司法机关在监督疑难复杂行政事务时往往力不从心。而行政复议机构作为行政的子系统，其熟悉行政管理事务和运作规律，更有能力对专利确权、生态环境、食品安全、特许经营以及应急管理等专业性较强的行政行为进行实质监督。行政复议监督程度深，其实体纠错空间远远大于行政诉讼，而司法对行政的监督应当遵循谦抑原则，尊重行政机关对行政事务的判断权。行政诉讼一般只审查行政行为合法性，而行政复议则可以全面审查合法性和合理性。行政复议监督效率更高，基于行政上下级领导与被领导的组织关系，被申请人对上级机关，也即复议机关的决定须无条件执行，从而避免了司法监督中因为诉讼程序而消耗过多的财力与人力。而且针对行政管理中的普遍问题，复议机关还可采用适用意见书、建议书，或约谈、通报、问责等行政手段，督促被申请人改进行政执法工作。

　　行政复议具有助推法治政府建设的天然优势。行政复议属于上级行政机关审查下级行政机关行政行为的职权活动，具有明显的行政性。同时，行政复议又是复议机关对行政争议的居中裁决行为，呈现一定的司法性。行政复议既可以实现外部司法监督，又有源自行政自我监督的天然优势。

　　一方面，强调依法行政，发挥行政复议的监督功能，着力于通过行政复议推动各级行政机关依法行政。建立行政复议决定书以及行政复议意见书、建议书等多种复议手段，针对行政复议案件中反映出的共性问题，各级行政复议机关通过下发行政复议意见书、建议书责令有关行政机关限期改正，实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合。

　　另一方面，将行政复议做细、做实，发挥行政复议的救济功能。一是完善行政复议中的调解制度。依法进行调解与和解的，可以中止行政复议，将行政矛盾解决于行政复议作出最终决定前。同时还规定行政复议过程中经调解达成协议的，行政复议机关制作的行政复议调解书具有法律效力，最大程度上避免强硬式的行政复议决定。二是建立专业化、职业化行政复议人员队伍，这是行政复议功能得以真正发挥的物质基础。三是坚持了行政诉讼法的双被告制度，即无论行政复议机关维持还是改变，或是不作为都有可能成为被告，这将继续逼使行政复议机关履行监督依法行政的职责。