2017年国务院法制办办理全国人大代表建议和全国政协提案总体情况

2017年，国务院法制办办理了十二届全国人大五次会议人大代表建议和全国政协十二届五次会议政协提案164件，其中，人大代表建议95件（主办50件，协办45件），政协提案69件（主办26件，协办43件）。

这些建议和提案主要集中在控烟、标准化、计量、政府和社会资本合作、处置非法集资、志愿服务、市政管理等立法问题以及推进依法行政、建设法治政府等方面。

在办理过程中，国务院法制办切实加强组织领导，密切与代表、委员的沟通联系，采取登门拜访、电话、座谈会等多种形式认真听取代表、委员的意见和建议，认真研究并积极吸收建议和提案反映的真知灼见，全部按规定时限和方式完成办理工作。

现将部分建议和提案复文公开如下：

 

对十二届全国人大五次会议

第2723号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于统一规范我国升国旗礼仪的建议收悉，现答复如下：

关于您提出的要“从动作上统一规范、思想上统一认识”升国旗礼仪的建议，现将有关情况报告如下：《中华人民共和国国旗法》（1990年制定施行，2009年修正）第十三条规定，“举行升旗仪式时，在国旗升起的过程中，参加者应当面对国旗肃立致敬，并可以奏国歌或者唱国歌”。经查询，1984年，《中央宣传部关于中华人民共和国国旗升挂的暂行办法》（中宣通〔1984〕20号）“三、国旗的升挂仪式”中规定，“3.举行升旗仪式时，由一人持旗，二人护旗，庄重地步向旗杆。当国旗徐徐升至杆顶的同时，可奏国歌曲谱一遍。参加者立正行注目礼（军人行军礼、少先队员行队礼）”。1989年9月20日，为庆祝建国四十周年，国务院办公厅曾印发关于国庆节期间升挂国旗的通知，其中“三、国旗的升挂仪式”中规定，举行升旗仪式时，参加者立正行注目礼（军人行军礼、少先队员行队礼）。目前，全国人大正在审议的《中华人民共和国国歌法（草案）》第四条第（三）项规定，升国旗仪式场合应当奏唱国歌；第六条规定，“举行升国旗仪式奏唱国歌时，在场人员应当面向国旗，着制式服装的现役军人、人民武装警察、人民警察等人员行举手礼，其他人员行注目礼。”

我们将根据您的建议，积极与有关部门沟通、反映，以进一步完善升国旗礼仪规范。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第4357号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于出台宠物喂养相关法律规定，促进社会和谐的建议收悉，现答复如下：

正如您所言，宠物犬伤人、叫声扰民、狂犬病引发恐慌等时有发生，对社会治安造成一定影响，对养犬行为予以规范很有必要。目前，包括治安管理处罚法在内的我国现行法律、行政法规对饲养动物有一系列的管理规范。比如，治安管理处罚法对饲养动物干扰他人正常生活，或者放任动物恐吓他人，或者驱使动物伤害他人的行为，规定了警告、罚款、拘留的治安管理处罚；民法通则规定，饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任；传染病防治法规定县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门，依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作，动物防疫机构和疾病预防控制机构，应当及时互相通报动物间和人间发生的人畜共患传染病疫情以及相关信息，并规定传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府可以采取包括控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽等紧急措施；动物防疫法规定国家对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实施强制免疫，并规定发生动物疫病时，地方人民政府应当采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施。据了解，公安部、农业部等相关部门近年来依照上述法律法规，在养犬审批、狂犬病免疫、动物疫情管理、宣传培训教育等方面各负其责、密切配合，取得了良好效果。

此外，1984年国务院办公厅转发的卫生部、农牧渔业部、公安部《关于加强狂犬病预防控制工作的意见》，明确了养犬管理的职责分工，确立了养犬审批、收费、登记挂牌、强制免疫等制度，并对禁止养犬的区域、扑杀狂犬等作出了规定，还要求各省、自治区、直辖市人民政府制定管理实施细则。根据初步统计，目前我国已经有4个省、直辖市以及40余个设区的市专门就养犬管理制定了地方性法规和地方政府规章，因地制宜地规定了养犬管理体制、养犬登记制度、养犬防疫制度、禁养区和禁养品种制度以及对养犬日常行为的规范，并规定了严格的法律责任。

对您提出的具体建议，我们将结合今后的工作予以认真研究。感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第4888号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于推动出台《志愿服务条例》的建议收悉，现答复如下：

一、关于制定《志愿服务条例》

制定《志愿服务条例》是国务院2017年立法工作计划中全面深化改革急需的项目。为了保障志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象的合法权益，鼓励和规范志愿服务，发展志愿服务事业，培育和践行社会主义核心价值观，促进社会文明进步，在中央文明办的指导支持下，民政部会同相关部门和单位研究起草了《志愿服务条例（草案送审稿）》，于2015年10月呈报国务院。收到此件后，法制办在广泛征求意见并赴地方调研的基础上，会同民政部对送审稿反复研究、修改，形成《志愿服务条例（草案）》，报请国务院常务会议审议。2017年6月7日，国务院第175次常务会议审议通过草案。对于您提出的将志愿服务与学校教育结合、加强志愿服务组织登记管理、规范志愿者注册和培训以及志愿服务记录等具体问题，草案已经作了相应规定。目前，法制办正会同民政部等有关部门，抓紧根据国务院常务会议精神对草案作进一步修改完善，将尽快按程序报请国务院公布施行。

二、关于其他具体建议

（一）关于将志愿服务纳入公民信用体系建设范畴。

民政部高度重视将志愿服务纳入公民信用体系建设范畴。目前，《国务院办公厅关于加强个人诚信体系建设的指导意见》（国办发〔2016〕98号）已经明确将志愿服务列为个人诚信记录的重点领域。

（二）关于支持和发展志愿服务组织。

2016年，中央宣传部、中央文明办、民政部等部门研究起草了《关于支持和发展志愿服务组织的意见》，经中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过后，以8部门名义联合印发，明确了当前和今后一个时期我国志愿服务组织发展的目标方向和主要任务，提出了一系列支持培育发展志愿服务组织的举措。截至2016年底，全国志愿服务组织总量已达30.6万个，其中依法登记的志愿服务组织达59537个。

（三）关于建立社会工作者和志愿者（义工）“两工同行”机制。

近年来，民政部通过政策倡导、宣传推介等多种形式推动建立社会工作者与志愿者协同服务机制，鼓励志愿服务组织招募使用社会工作者，鼓励社会工作机构等社会组织在开展公益活动时招募志愿者，充分发挥社会工作者与志愿者各自的优势，协调配合，共同实施社会服务项目，为群众提供有针对性的服务。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第1166号建议的答复

 

×××代表：

您提出的尽快颁布并实施《公共场所控制吸烟条例》的建议收悉。现结合卫生计生委协办意见，答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同开会研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的条例草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设立吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可以设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康的角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第4890号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于《公共场所控制吸烟条例》应规定室内公共场所全面禁烟的建议收悉。我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同开会研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的条例草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设立吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可以设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康的角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第6083号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于《公共场所控制吸烟条例》应规定室内公共场所、工作场所和公共交通工具全面禁烟的建议收悉。我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同开会研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的条例草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设立吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可以设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康的角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第7476号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于尽管颁布并实施《公共场所控制吸烟条例》并规定室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟的建议收悉。我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同开会研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的条例草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设立吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可以设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康的角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第2255号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于加快专利法修改进程的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，当前，我国企业等创新主体的专利维权面临许多新的突出问题，主要是侵权成本低、维权成本高、赔偿数额低、群体侵权和重复侵权严重等，迫切希望实施严格保护。国家知识产权局于2015年7月将《专利法修订草案（送审稿）》（以下简称草案）上报国务院。草案提出了加强对重复侵权、群体侵权的查处、引入惩罚性赔偿、提高法定赔偿数额、完善证据规则、加强网络专利保护等一系列具体措施，体现了严格保护的总体思路，回应了创新主体实际需求。建议加快专利法修改进程。

为了适应形势发展的要求，解决专利保护领域出现的一些新情况、新问题，国家知识产权局研究起草了《专利法修订草案（送审稿）》（以下简称送审稿），于2015年7月报请国务院审议。送审稿增加了专利管理部门依法查处群体侵权、重复侵权的职能，增加了网络服务提供者对专利网络侵权的连带责任和对专利侵权行为的惩罚性赔偿，将专利侵权法定赔偿额由一万元以上一百万元以下修改为十万元以上五百万元以下，并就完善证据规则提出了相应修改建议。法制办收到送审稿后，即发有关方面广泛征求意见，并向社会公开征求意见，召开有关方面的座谈会和专家论证会，赴地方进行调研。从征求意见、调研和论证情况看，有关方面对相关规定提出了一些不同意见，认为专利权属于私权，不宜赋予专利行政部门主动查处专利侵权纠纷的职能；群体侵权、重复侵权难以界定；专利侵权十分复杂，网络服务提供者不具有侵权判定能力，不宜承担侵权连带责任。综合各方面意见和调研论证情况，我们对送审稿作了修改，再次征求有关方面意见，有关方面对相关问题和规定还有一些不同意见。目前，我们正在会同国家知识产权局对回复意见进行研究论证。

下一步，我们将会同国家知识产权局积极推进专利法修订工作，争取早日报请国务院常务会审议。对您提出的意见和建议，我们将在审查工作中会同有关方面进一步认真研究。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第9078号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于加快推进化妆品立法的建议收悉。我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

国务院高度重视《化妆品卫生监督条例》的修订工作。2015年6月收到食药监管总局报送国务院审查的《化妆品监督管理条例（送审稿）》后，法制办即将送审稿发往有关部门和单位进行书面征求意见，并向社会公开征求意见。结合各方面反馈意见，我们梳理了重点问题，会同食药监管总局进行研究。2016年11月，召开企业座谈会，听取有关企业对送审稿的意见。目前，我们正在结合征求意见及前期研究情况修改送审稿。下一步，我们将根据工作安排开展调研、再次征求意见、协调等工作，积极推进审查进程。

您提出的一些建议，我们在审查过程中已有所考虑。例如，您提出现行条例规定的监督管理体制已经严重不符合实际情况。我们将在送审稿关于“国务院食品药品监督管理部门负责化妆品监督管理工作，国务院有关部门在各自职责范围内负责与化妆品有关的监督管理工作”规定的基础上，结合实际情况，进一步明确部门职责。

您在建议中提出，现行条例规定的管理手段相对匮乏，难以满足实际需要，新兴业态缺乏监管。对此，送审稿已针对原料管理、功效宣称、生产质量管理规范、进货查验和索证索票等重点内容规定了相应的制度，同时，将互联网化妆品交易第三方平台等新兴业态也纳入监管。我们将在审查过程中立足化妆品特点和行业实际，在送审稿的基础上进一步完善监管制度。

对您提出的其他具体建议，我们将在今后的审查工作中认真研究，结合进一步的调研情况等予以采纳、吸收。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第5103号建议的答复

 

×××等31名代表：

你们提出的十二届全国人大五次会议第5103号《关于加快〈中华人民共和国发展规划法〉立法的建议》（以下简称《建议》）收悉。我们会同发展改革委作了认真研究，现答复如下：

《建议》提出，我国《宪法》为各级人大审查和批准国民经济和社会发展规划、各级政府编制和执行国民经济和社会发展规划提供了依据。虽然国务院在2005年出台了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，但国家层面的《发展规划法》长期缺位，影响了发展规划的编制和实施，制约了发展规划对国民经济和社会的指导作用，也不利于各省出台相应的条例。希望加快立法进程，早日出台《发展规划法》。此外，《建议》还从完善发展规划体系、发挥发展规划的导向作用，规范规划编制程序、确保发展规划编制质量，增强发展规划实施效果、实现国家战略意图和目标等三个方面论证了发展规划立法的必要性。

我们认为，代表们提出的建议非常重要，理由也很充分。党的十八大和十八届三中全会强调，要加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，加强发展战略、规划的制定和实施。党的十八届四中全会明确要求制定发展规划等方面法律法规。为完善发展规划体系，规范发展规划编制程序，保障发展规划实施，充分发挥发展规划在经济社会发展中的指导作用，需要加快制定出台《发展规划法》。

《发展规划法》已列为十二届全国人大常委会立法规划中“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”的项目。根据起草任务分工，国家发展改革委向国务院报送了《发展规划法（送审稿）》。2014年4月，我们就送审稿征求了有关部门、地方政府、学术机构、相关企业的意见，并与国家发展改革委共同对各方面意见作了研究分析。结合“十三五”规划编制实施工作，2015年11月，又对送审稿作了进一步修改。此外，我们还会同国家发展改革委广泛开展调研，认真听取地方政府相关部门以及经济、法学专家的意见和建议，对已出台的有关发展规划的地方性法规进行了研究。

《建议》所提三个方面的问题，也是我们立法过程中针对性解决的问题。一是拟通过对各类发展规划的功能、范围进行界定,形成由国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划组成的发展规划体系；二是拟对发展规划的起草、审核、衔接、论证、征求意见、环境与安全影响评价、报批、公布等作出规定，以规范发展规划编制程序、提高发展规划编制质量；三是拟明确发展规划的实施机制、责任主体、调整程序、监督检查、评估机制等内容，以增强发展规划实施效果、实现国家战略意图和目标。

下一步，我们将在立法过程中认真研究采纳代表们提出的意见建议，力争尽快形成较为成熟的草案，报国务院常务会议审议。

感谢代表们对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第9342号建议的答复

 

×××代表：

您提出的十二届全国人大五次会议第9342号《关于尽快修订出台〈现金管理条例〉的建议》（以下简称《建议》）收悉。经与人民银行、银监会、发展改革委共同研究，现答复如下：

《建议》提出，1988年国务院发布的《现金管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）颁布至今已近三十年，这期间我国经济形势发生了深刻的变化，现金管理领域也出现了新问题，《暂行条例》已不能适应经济形势的变化。尽快完善出台新的《现金管理条例》，有助于打击偷税、洗钱、腐败等违法犯罪活动，提高金融服务水平。同时，《建议》还提出了将个人纳入现金管理的对象范围、建立个人大额提现预约制度和银行现金存取记录制度、允许银行对超过一定数额的现金提取收费以提高现金使用成本、鼓励非现金支付工具的使用和发展等立法建议。

我们认为，您提出的建议非常重要，也是我们在立法审查过程中重点研究的问题。人民银行已于2015年1月向国务院报送《现金管理条例（修订送审稿）》（以下简称送审稿），其中拟规定大额取现预约、现金存取登记、大额取现收费等制度，采取多种措施减少现金流通，防止利用现金从事偷税、洗钱、腐败等违法犯罪活动，引导和鼓励自然人、法人和其他组织使用非现金支付工具。收到送审稿后，我们即征求了有关部门、地方政府以及相关学术机构、商业银行、行业协会的意见，并与人民银行共同对各方面意见作了认真研究梳理。

从意见反馈情况看，各方面对大额取现预约、大额取现收费制度尚存在较大意见分歧。有意见认为，这两项制度变相限制了取款自由，增加了公众负担，特别是大额取现收费制度增设了银行收费项目，可能造成不良社会影响；建议进一步降低非现金支付工具使用成本，以经济手段而非强制手段引导社会更多采用非现金支付方式。此外，还有意见提出，银行业金融机构无法核实客户所提供信息的真实性，因此现金存取登记制度难以起到限制客户大额存取现金的作用。鉴于各方面关注度较高，我们正会同人民银行对上述制度的必要性、可操作性作进一步研究。同时，考虑到上述制度可能引发社会广泛争议，我们暂未将送审稿公开征求社会公众意见。

下一步，人民银行拟先行制定大额现金管理工作方案，加强大额现金管理，待时机成熟后将现金管理工作中行之有效的做法以及相关管理制度在新的现金管理条例中予以反映；银监会也将在银行业金融机构现场检查和非现场监管中注重现金支付和使用的规范，强化金融机构对异常现金交易的监测力度。我们将深入总结现金管理工作中行之有效的做法及管理制度，在立法过程中认真研究采纳您提出的意见建议。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第6218号建议的答复

 

×××等代表：

你们提出的十二届全国人大五次会议第6218号《关于加快出台〈处置非法集资条例〉的建议》（以下简称《建议》）收悉。经会同银监会认真研究，现答复如下：

《建议》提出，近年来，非法集资问题突出，案件高发频发，涉案金额和集资人数持续攀升，严重损害人民群众合法权益，破坏经济金融秩序，影响社会稳定大局。加强非法集资行政处置、打早打小刻不容缓，亟需废止《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》），尽快出台《处置非法集资条例》（以下简称条例）。目前，处置非法集资工作主要存在《取缔办法》已不适应当前工作实际、行政处理依据缺失、部门职责法定化不明确、行政执法主体无法定职权以及相关主体的法律责任不明等问题。建议法制办及相关部门争取在2017年内出台条例，明确非法集资法律界定和各方面职责分工，明确行政查处主体、规范行政查处行为，明确相关主体法律责任，提高违法成本，遏制各方参与、支持非法集资的积极性。

目前，我们正会同银监会积极推动条例制定工作。2016年8月，银监会向国务院报送了《处置非法集资条例（报审稿）》。我们收到此件后，立即征求了有关部门和各省级人民政府的意见，对条例涉及的重点问题进行了深入研究。2017年以来，我们会同银监会对条例报审稿作了逐条修改，多次组织召开座谈会听取处置非法集资部际联席会议成员单位以及地方人民政府金融办（打非办）的意见，形成了征求意见稿。

代表们对立法内容提出的几方面建议，也是我们需重点研究解决的问题。关于非法集资法律界定，征求意见稿规定，非法集资是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。关于职责分工，根据国务院明确的职责分工，规定省级人民政府全面负责本行政区域内处置非法集资工作；县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责，其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作；国务院处置非法集资部际联席会议负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省级人民政府开展非法集资处置工作。关于预防监测、行政调查和行政处理，为实现处置非法集资防打结合、打早打小，规定县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，建立监测机制，加强信息共享；建立非法集资广告、非法集资信息管理和可疑资金监测机制；建立举报奖励制度；对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。征求意见稿还规定了资金清退机制。关于法律责任，拟完善对实施和协助实施非法集资行为的处罚措施，加大处罚力度，并与刑事司法程序相衔接。此外，我们正会同有关部门对是否应废止《取缔办法》等问题作深入研究。

下一步，我们将适时就征求意见稿公开征求意见，同时继续深入了解实际情况，针对重点问题开展调研，抓紧推动条例的制定工作。代表们提出的意见建议具有重要的参考价值，我们将在立法过程中一并考虑。

感谢代表们对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第6642号建议的答复

 

×××代表：

您提出的十二届全国人大五次会议第6642号《关于废止〈非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法，加快出台〈处置非法集资条例〉的建议》（以下简称《建议》）收悉。经会同银监会认真研究，现答复如下：

《建议》提出，近年来，非法集资问题突出，案件高发频发，涉案金额和集资人数持续攀升，严重损害人民群众合法权益，破坏经济金融秩序，影响社会稳定大局。加强非法集资行政处置、打早打小刻不容缓，亟需废止《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》），尽快出台《处置非法集资条例》（以下简称条例）。目前，处置非法集资工作中主要存在《取缔办法》已不适应当前工作实际、行政处理依据缺失、部门职责法定化不明确、行政执法主体无法定职权以及相关主体的法律责任不明等问题。建议法制办及相关部门争取在2017年内出台条例，明确非法集资法律界定、各方面职责分工和行政查处主体，规范行政查处行为，并明确相关主体法律责任，提高违法成本，遏制各方参与、支持非法集资的积极性。

目前，我们正会同银监会积极推动条例制定工作。2016年8月，银监会向国务院报送了《处置非法集资条例（报审稿）》。我们收到此件后，立即征求了有关部门和各省级人民政府的意见，对条例涉及的重点问题进行了深入研究。2017年以来，我们会同银监会对条例报审稿作了逐条修改，多次组织召开座谈会听取处置非法集资部际联席会议成员单位以及地方人民政府金融办（打非办）的意见，形成了征求意见稿。

您对立法内容提出的几方面建议，也是我们需重点研究解决的问题。关于非法集资法律界定，征求意见稿规定，非法集资是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。关于职责分工，根据国务院明确的职责分工，规定省级人民政府全面负责本行政区域内处置非法集资工作；县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责，其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作；国务院处置非法集资部际联席会议负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省级人民政府开展非法集资处置工作。关于预防监测、行政调查和行政处理，为实现处置非法集资防打结合、打早打小，规定县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，建立监测机制，加强信息共享；建立非法集资广告、非法集资信息管理和可疑资金监测机制；建立举报奖励制度；对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。征求意见稿还规定了资金清退机制。关于法律责任，拟完善对实施和协助实施非法集资行为的处罚措施，加大处罚力度，并与刑事司法程序相衔接。此外，我们正会同有关部门对是否应废止《取缔办法》等问题作深入研究。

下一步，我们将适时就征求意见稿公开征求意见，同时继续深入了解实际情况，针对重点问题开展调研，抓紧推动条例的制定工作。您提出的意见建议具有重要的参考价值，我们将在立法过程中一并考虑。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第5068号建议的答复

 

×××代表：

您和其他30位代表在十二届全国人大五次会议上提出的第5068号《关于加快政府和社会资本合作（PPP）立法的建议》（以下简称《建议》）收悉。经与发展改革委、财政部共同研究，现答复如下：

我们赞同《建议》关于政府和社会资本合作（PPP）立法必要性的认识以及加快推进政府和社会资本合作立法的建议。2016年7月7日，国务院常务会议要求加快推进政府和社会资本合作（PPP）领域相关立法工作，可以考虑先制订条例，为推进政府和社会资本合作提供法律保障，以消除社会资本的后顾之忧，并明确由法制办牵头会同有关部门加快立法工作进度。我们会同发展改革委、财政部研究认为，我国推进PPP模式时间不长，如何规范、管理还需要进一步探索和积累经验，在当前PPP立法的具体路径上，较为稳妥的选择是先制定行政法规，确立PPP的基本制度规范，解决PPP发展中面临的突出问题；行政法规实施一定时间后，在总结经验的基础上再适时研究考虑将其上升为法律的问题。

国务院2017年立法工作计划将制定政府和社会资本合作的行政法规列为全面深化改革急需的项目，要求抓紧完成。为落实国务院的部署，法制办会同发展改革委、财政部抓紧政府和社会资本合作立法研究起草工作，成立了立法工作小组，在广泛收集资料并汇总研究、开展前期调研论证的基础上，起草了条例工作稿并在一定范围内征求意见。为进一步深入了解地方PPP工作情况、项目实施具体流程和做法并听取对立法的意见建议，2017年3月，法制办、发展改革委、财政部组成两个联合调研组，分别赴河南省和重庆市开展了调研。根据征求有关方面意见和实地调研情况，立法工作小组对条例工作稿反复研究修改，于近期形成了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。

    征求意见稿对合作项目的发起、实施、争议解决、监督管理、法律责任等作了规定，力求回应社会各方面对基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作的主要关切。《建议》中提出的许多问题，征求意见稿都作了相应规定。比如：关于部门职责分工不够清晰、部委文件衔接不够的问题，考虑到政府和社会资本合作涉及发展改革委、财政部以及有关行业主管部门等多个部门职责，按照既充分发挥有关部门职能作用，又加强统筹协调和部门间配合，避免“政出多门”、发挥政策合力的原则，征求意见稿规定：国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督；国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。为规范合作项目的发起和实施，征求意见稿专设“合作项目的发起”、“合作项目的实施”两章，对合作项目发起的主体和依据，合作项目实施方案的拟订、审核和公布，社会资本方的选择，合作项目协议的签订及其内容，合作项目协议的履行、变更和提前终止，项目公司股权的转让，合作项目期限届满后项目资产的移交等作了明确规定。关于社会资本方的选择，征求意见稿规定：政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示；法律、行政法规对特定基础设施和公共服务项目选择社会资本方的方式有规定的，依照其规定。关于PPP项目的用地政策，征求意见稿规定：国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。关于“二次招标”问题，征求意见稿规定：实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。关于PPP项目的争议解决，征求意见稿规定：因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。对政府有关部门作出的与合作项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

下一步，我们拟尽快将征求意见稿送中央有关单位、地方政府、有关社会团体以及社会资本方、中介机构、研究机构、专家学者等广泛征求意见，并上网向社会公开征求意见。同时，通过召开座谈会、专家论证会等方式对相关问题进一步深入研究论证、听取意见，并诚恳地希望有机会当面听取您和其他代表的意见和建议。在此基础上，我们将会同有关方面对征求意见稿进一步修改完善。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第1208号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于进一步完善《中华人民共和国计量法》的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，1985年9月颁布的《中华人民共和国计量法》（以下简称《计量法》）为规范我国计量行为，提高工业产品质量起到了较大的促进作用。但随着经济社会的发展，在原计划经济条件下制订的《计量法》已难以适应我国现行市场经济的需要，当前计量工作存在着过分强调检定的作用、以计量标准器的所有机构区别对待计量标准器、强制检定制度阻碍市场资源的有效配置以及检定的结果不能有效地保障被检定单位的正当权益等突出问题。对此，您建议进一步修改完善《计量法》，增加有关校准的规定、实现计量市场公平竞争、删除强制检定相关条款以及增加计量技术机构在计量服务期间承担相应责任的条款。

我们认为您的建议是有一定道理的。1986年施行的《计量法》在统一我国计量单位制度，规范计量器具管理，保障量值准确可靠，促进生产贸易和科技发展等方面发挥了重要作用，但随着我国国民经济和社会事业的发展，现行《计量法》已不能完全适应社会主义市场经济实际需要，也不符合当前转变政府职能的要求，有必要根据实践发展进行修改完善。为解决计量工作实践中存在的突出问题，更好地发挥计量对经济持续健康发展和社会全面进步的促进作用，本届全国人大常委会和国务院高度重视《计量法》修订工作。一方面，全国人大常委会于2013、2015年两次以修正案的形式对《计量法》相关条款作出修改。其中，2013年修正案将制造、销售和进口国务院规定废除的非法定计量单位的计量器具和国务院禁止使用的其他计量器具的审批权下放至省、自治区、直辖市人民政府计量行政部门；2015年修正案则对《计量法》中有关行政审批、工商登记前置审批的规定作出修改,删除了进口的计量器具须经省级以上人民政府计量行政部门检定合格后方可销售等规定。另一方面，国务院办公厅2016年出台的《关于印发贯彻实施质量发展纲要2016年行动计划的通知》（国办发〔2016〕18号）中提出推动开展计量法的修订工作；国务院2015年、2016年立法工作计划均将《计量法（修订草案）》列为“力争年内完成的项目”。2015年，质检总局将《计量法（修订送审稿)》（以下简称送审稿）报送国务院。送审稿主要从以下方面对现行《计量法》作了修改完善：一是减少行政审批事项，取消了制造、修理计量器具许可，以及部门和地方计量检定规程等行政审批事项；二是改革计量器具管理制度，引入计量校准制度，通过合同、协议等约定方式确定校准事项，通过市场手段提供社会化服务，同时对计量基标准等量值传递溯源体系作了规定；三是扩大了调整范围，将计量管理从计量器具扩大到商品量计量；四是提高了处罚金额，加大了计量违法行为处罚力度。

考虑到《计量法》是一部专业性、技术性非常强的法律，其具有涉及面广、调整范围宽、适用对象多等特点，为充分听取各方面意见，更好地完成《计量法》修订工作，法制办将送审稿分送中央编办、中央财办、全国人大财经委、全国人大常委会法工委、高法院、发展改革委等59个中央国家机关，32个地方人民政府，以及中国计量研究院、上海市计量测试技术研究院等14个计量技术机构和协会，国家电网公司、中国石油化工集团公司等25家企业广泛征求意见。

从目前有关中央国家机关、地方人民政府、计量技术机构和协会以及企业反馈意见的情况来看，各方面对送审稿规定的主要制度还存在一些分歧，特别是对您在具体修法建议中所提的涉及许可的计量器具目录管理、计量器具检定、计量校准以及计量结果监管等制度的立法必要性、合理性和可行性等问题，各方面仍存在不同意见。目前，法制办已将各方面意见反馈质检总局，并多次与质检总局交换意见，质检总局正根据反馈意见情况进一步研究修改送审稿相关条款。下一步，法制办将会同质检总局按照《立法法》规定的程序，立足当前计量工作实际和发展趋势，在深入调查研究，广泛听取意见，充分科学论证，各方面协商一致的基础上，提出相应的解决方案和合理可行的制度措施，抓紧修改完善相关法律规定，争取早日完成修订工作；对于您所提的具体建议，我们也将在修法时一并予以考虑。

感谢您对立法工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第3070号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于修订《中华人民共和国计量法》的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，《计量法》自1986年实施以来，对健全我国计量法制，保证全国计量单位制的统一和量值的准确可靠，促进国民经济的发展起到了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和科学技术的发展，出现了一些新情况和新问题，现行《计量法》已不能完全适应市场经济发展、科技进步和转变政府职能的需要。为此，您建议尽快修订《计量法》，具体涉及调整立法体例，完善许可内容，并将《计量法》与《计量法实施细则》合并；调整管理方式和量值传递方式，实行计量检定和校准并行制度；调整适用范围，增加商品量计量规定以及强化法律责任等方面。

我们认为您的建议是有一定道理的。1986年施行的《计量法》在统一我国计量单位制度，规范计量器具管理，保障量值准确可靠，促进生产贸易和科技发展等方面发挥了重要作用，但随着我国国民经济和社会事业的发展，现行《计量法》已不能完全适应社会主义市场经济发展和科技进步需要，也不符合当前转变政府职能的要求，有必要根据实践发展进行修改完善。为解决计量工作实践中存在的突出问题，更好地发挥计量对经济持续健康发展和社会全面进步的促进作用，本届全国人大常委会和国务院高度重视《计量法》修订工作。一方面，全国人大常委会于2013、2015年两次以修正案的形式对《计量法》相关条款作出修改。其中，2013年修正案将制造、销售和进口国务院规定废除的非法定计量单位的计量器具和国务院禁止使用的其他计量器具的审批权下放至省、自治区、直辖市人民政府计量行政部门；2015年修正案则对《计量法》中有关行政审批、工商登记前置审批的规定作出修改,删除了进口的计量器具须经省级以上人民政府计量行政部门检定合格后方可销售等规定。另一方面，国务院办公厅2016年出台的《关于印发贯彻实施质量发展纲要2016年行动计划的通知》（国办发〔2016〕18号）中提出推动开展计量法的修订工作；国务院2015年、2016年立法工作计划均将《计量法（修订草案）》列为“力争年内完成的项目”。2015年，质检总局将《计量法（修订送审稿)》（以下简称送审稿）报送国务院。对于您所提的具体修法建议，送审稿作出了相应规定：一是减少行政审批事项，取消了制造、修理计量器具许可，以及部门和地方计量检定规程等行政审批事项；二是改革计量器具管理制度，引入计量校准制度，通过合同、协议等约定方式确定校准事项，通过市场手段提供社会化服务，同时对计量基标准等量值传递溯源体系作了规定；三是扩大了调整范围，将计量管理从计量器具扩大到商品量计量；四是提高了处罚金额，加大了计量违法行为处罚力度。

考虑到《计量法》是一部专业性、技术性非常强的法律，其具有涉及面广、调整范围宽、适用对象多等特点，为充分听取各方面意见，更好地完成《计量法》修订工作，法制办将送审稿分送中央编办、中央财办、全国人大财经委、全国人大常委会法工委、高法院、发展改革委等59个中央国家机关，32个地方人民政府，以及中国计量研究院、上海市计量测试技术研究院等14个计量技术机构和协会，国家电网公司、中国石油化工集团公司等25家企业广泛征求意见。从目前有关中央国家机关、地方人民政府、计量技术机构和协会以及企业反馈意见的情况来看，对您所提的涉及许可的计量器具目录管理、计量器具检定、计量校准等制度的立法必要性、合理性和可行性，是否将计量管理范围扩大到商品量计量，以及有关部门监管职责划分等问题，各方面还存在不同意见。此外，对于您所提将《计量法》与《计量法实施细则》合并的问题，由于立法体例调整涉及内容较多，需要根据《立法法》《行政法规制定程序条例》等法律规定作进一步研究。

目前，法制办已将各方面意见反馈质检总局，并多次与质检总局交换意见，质检总局正根据反馈意见情况进一步研究修改送审稿相关条款。下一步，法制办将会同质检总局按照《立法法》规定的程序，立足当前计量工作实际和发展趋势，在深入调查研究，广泛听取意见，充分科学论证，各方面协商一致的基础上，提出相应的解决方案和合理可行的制度措施，抓紧修改完善相关法律规定，争取早日完成修订工作；对于您所提的具体建议，我们也将在修法时一并予以考虑。

感谢您对立法工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第1407号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于加快推进电力法修订的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，随着经济社会发展，特别是新一轮电力体制改革的推进，电力法修订工作面临诸多新课题，应深入研究，及时修订电力法。要增强涉电相关法律协调性，促进改革与修法的有机衔接等。

2015年3月15日，中共中央、国务院公布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称9号文）。9号文按照“管住中间、放开两头”的指导思想，对调整电网企业功能定位、有序向社会资本开放配售电业务、推进交易机构相对独立规范运行等作了规定，为本轮电力体制改革提供了依据。认真落实9号文要求，抓紧修改电力法，对促进电力事业发展具有重要意义。

2016年5月，发展改革委、能源局送来《对中华人民共和国电力法（送审稿）的修订建议》（以下简称修订建议稿），按照9号文精神，对2015年1月报送的《电力法（修订送审稿）》作了修改完善。我们就修订建议稿广泛征求了各地方、各部门和有关电力企业、协会的意见，多次召开专题会议研究，并就涉及的重点问题召开专家论证会。目前，各方面均赞成按照9号文要求，主要是落实电力体制改革方案的修改思路，同时，也对如何理解和具体落实9号文要求提出了一些意见和建议。

下一步，我们将严格落实9号文要求，认真分析梳理各方面意见建议，针对实践中亟需解决的有关重点问题进行调查研究和论证，听取包括电力生产经营一线在内的各方面的意见建议，积极做好电力法审查修改工作，同时，对电力法与有关法律的衔接协调问题进行认真研究。据了解，为落实9号文要求，完善涉电相关法规制度，发展改革委、能源局等部门也正在着手研究电力法配套法规规章的修订工作，我们将积极配合做好相关工作。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第1555号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于加快推进电力法修订的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，随着新一轮电力体制改革的推进，电力法修订工作面临诸多新课题，应深入研究，及时修订电力法。要确保改革与修法的有机衔接，确保涉电相关法律有机衔接，明确急需解决的具体法律问题等。

2015年3月15日，中共中央、国务院公布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号，以下简称9号文）。9号文按照“管住中间、放开两头”的指导思想，对调整电网企业功能定位、有序向社会资本开放配售电业务、推进交易机构相对独立规范运行等作了规定，为本轮电力体制改革提供了依据。认真落实9号文要求，抓紧修改电力法，对促进电力事业发展具有重要意义。

2016年5月，发展改革委、能源局送来《对中华人民共和国电力法（送审稿）的修订建议》（以下简称修订建议稿），按照9号文精神，对2015年1月报送的《电力法（修订送审稿）》作了修改完善。我们就修订建议稿广泛征求了各地方、各部门和有关电力企业、协会的意见，多次召开专题会议研究，并就涉及的重点问题召开专家论证会。目前，各方面均赞成按照9号文要求，主要是落实电力体制改革方案的修改思路，同时，也对如何理解和具体落实9号文要求提出了一些意见和建议。

下一步，我们将严格落实9号文要求，认真分析梳理各方面意见建议，针对实践中亟需解决的有关重点问题进行调查研究和论证，听取包括电力生产经营一线在内的各方面的意见建议，积极做好电力法审查修改工作，同时，对电力法与有关法律的衔接协调问题进行认真研究。据了解，为落实9号文要求，完善涉电相关法规制度，发展改革委、能源局等部门也正在着手研究电力法配套法规规章的修订工作，我们将积极配合做好相关工作。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第5363号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于尽快落实盐业体制改革的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，尽快修改《盐业管理条例》和《食盐专营办法》，保证盐业体制改革方案的实施没有法规障碍；国务院有关部门组织盐业体制改革方案实施的专项检查组，检查各地实施改革方案的情况，特别是对阻碍盐产品跨区经营的行为进行惩处。

2016年国务院印发《盐业体制改革方案》（国发〔2016〕25号），明确在坚持食盐专营制度的基础上，推进供给侧结构性改革，改革食盐生产批发区域限制，改革食盐政府定价机制，改革工业盐运销管理，改革食盐储备体系，同时要求“抓紧对现行盐业管理法规政策进行清理”。2016年5月，工业和信息化部启动了《食盐专营办法》和《盐业管理条例》修订工作，并于2017年2月，向国务院报送了《食盐专营办法（修订送审稿）》和《盐业管理条例（修订送审稿）》。法制办高度重视盐业法规修订工作，收到送审稿后，立即研究制定了审查修改工作方案，将两个条例修订送审稿送46个中央有关部门、32个地方人民政府、22家行业协会或者企业征求意见，同时在中国政府法制信息网站向社会公开征求意见。目前正在会同工业和信息化部对各方面提出的意见进行研究。下一步，我们将抓紧开展审查修改工作，为依法推进盐业体制改革，确保食盐质量安全和供应安全提供法制保障。

为贯彻落实《盐业体制改革方案》精神，保障盐业体制改革各项措施顺利实施，工业和信息化部、发展改革委等部门下发了一系列改革配套文件，2017年2月召开了盐业体制改革电视电话会议，部署了落实盐改跨区经营政策有关工作，3月初对河北、河南、山西、湖北、贵州等省跨地区经营情况进行了督查，3月底在杭州市召开有关部委和部分地方盐业主管机构参加的专题工作会议，进一步强调落实盐改跨区经营政策。从总体上看，目前包括跨区经营在内的各项盐业体制改革工作有序开展，普通食盐价格总体稳定，食品加工用盐价格下降，市场食盐品种丰富，供应充足，未出现食盐抢购和断供现象。但是部分地方仍存在改革主体责任落实不到位，政企分开进度缓慢以及违规查扣外省食盐等问题。针对这些问题，发展改革委、工业和信息化部于6月会同盐业体制改革部际联席会议成员单位赴14个省、自治区、直辖市督查各项改革措施具体落实情况。下一步，各有关部门将严格按照《盐业体制改革方案》，坚持问题导向，加大工作力度，进一步落实好盐业体制改革方案部署的各项任务。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第3272号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于加快修订《标准化法》进程的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，现行《标准化法》自1988年颁布以来，对推进我国标准化工作，发展社会主义市场经济起到重要作用，但随着经济社会的发展，现行《标准化法》已不能完全适应实践需要，存在标准制定范围窄、标准分级不合理、与国际标准化工作接轨不足以及未能发挥企业和团体在标准制定工作中的作用等问题。为此，建议根据国务院2015年发布的《深化标准化工作改革方案》的要求，加快《标准化法》修订，更好地发挥《标准化法》服务经济社会发展的作用。

我们认为您的建议是有道理的。1989年施行的《标准化法》对提升产品质量，促进技术进步和经济发展发挥了重要作用，但随着我国国民经济和社会事业的发展，现行《标准化法》确立的标准体系和管理措施已不能完全适应实际需要，当前标准化工作中也确实存在着您的建议中所提的突出问题。为解决这些问题，更好地发挥标准对经济持续健康发展和社会全面进步的促进作用，全国人大常委会和国务院高度重视《标准化法》修订工作。2013年，全国人大常委会将《标准化法》的修订列入十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目；2015年，国务院印发《深化标准化工作改革方案》提出要加快推进现行《标准化法》修订工作，2016年，《标准化法》修订工作被列为国务院年度立法工作计划“全面深化改革急需的项目”。据此，质检总局起草了《中华人民共和国标准化法修正案（送审稿）》（以下简称送审稿），于2015年7月上报国务院。收到送审稿后，法制办征求了有关行政主管部门、地方人民政府、行业协会、企业和专家意见，公开征求社会意见，并赴地方调研，根据意见反馈和调研情况，会同质检总局对送审稿进行反复研究修改，形成了《中华人民共和国标准化法（修订草案）》（以下简称修订草案）。

对于您所提的修法具体建议，修订草案根据《深化标准化工作改革方案》，并立足我国标准化工作实际情况，作了相应规定：一是为了更好发挥标准在国民经济和社会发展中的基础性、战略性作用，修订草案扩大了标准制定范围，将制定标准的范围由现行的工业产品、工程建设和环保领域扩大到农业、服务业以及社会事业等领域。二是在整合强制性标准的同时，增加标准有效供给。修订草案将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准，取消了强制性行业标准、地方标准，并对政府主导制定的推荐性国家标准、行业标准、地方标准等三类推荐性标准的制定主体和制定程序做了相应规定。同时，为了激发市场主体活力，满足市场需求，修订草案增加规定依法成立的社会团体可以制定团体标准；企业可以根据需要自行制定企业标准。三是明确各类标准的层级定位。修订草案明确规定推荐性国家标准、行业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求；地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性标准的相关技术要求。四是充分借鉴和吸收国际国外标准化先进经验，完善我国标准化工作与国际接轨相关规定。修订草案一方面增加规定国家鼓励参与国际标准化活动，参与制定国际标准，结合国情采用国际标准；鼓励开展标准化对外合作与交流，推进中国标准与国外标准间的转化运用。另一方面，修订草案将强制性国家标准范围严格限定为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本需要的技术要求，这一规定与世贸组织《技术性贸易壁垒协定》(WTO/TBT协定)的相关要求保持衔接一致。此外，修订草案还强化了事中事后监管，规定县级以上人民政府标准化行政主管部门、有关行政主管部门依据法定职责,对标准的制定、实施进行监督检查，并在法律责任中增加信用惩戒措施，加大相关违法行为的处罚力度。

目前，修订草案已于2017年2月22日经国务院第165次常务会议讨论通过；4月，全国人大常委会对修订草案进行了第一次审议。下一步，法制办将继续积极配合全国人大常委会有关部门做好审议相关工作，争取推动修订草案早日正式出台。

感谢您对立法工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第4640号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于加强标准经济发展立法的建议收悉，现答复如下：

您在建议中提出，目前我国在标准的制定、执行、监管等方面还存在一些短板和不足，特别是推进标准化工作的法律体系还不完备，现行部分条款与经济发展不相适应，有些规定不具体、缺乏可操作性，强制性标准的法律性质、效力来源、法律位阶不明确，对无标生产等行为惩戒不力，标准化法律体系与国际贸易准则不协调，等等，必须加大力度予以解决。对此，建议全国人大加快构建与社会主义市场经济体制相适应的标准法律体系，尽快完成《标准化法》修订工作，制定与《标准化法》配套的技术法规，推动强制性标准向技术性法律法规转化，确保标准化活动的开展有法可依。

我们认为您的建议是有一定道理的。1989年施行的《标准化法》对提升产品质量，促进技术进步和经济发展发挥了重要作用，但随着我国国民经济和社会事业的发展，现行《标准化法》确立的标准体系和管理措施已不能完全适应实际需要，当前标准化工作中也确实存在着您的建议中所提的突出问题。为解决这些问题，更好地发挥标准对经济持续健康发展和社会全面进步的促进作用，全国人大常委会和国务院高度重视《标准化法》修订工作。2013年，全国人大常委会将《标准化法》的修订列入十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目；2015年，国务院印发《深化标准化工作改革方案》提出要加快推进现行《标准化法》修订工作，2016年，《标准化法》修订工作被列为国务院年度立法工作计划“全面深化改革急需的项目”。据此，质检总局起草了《中华人民共和国标准化法修正案（送审稿）》（以下简称送审稿），于2015年7月上报国务院。收到送审稿后，法制办征求了有关行政主管部门、地方人民政府、行业协会、企业和专家意见，公开征求社会意见，并赴地方调研，根据意见反馈和调研情况，会同质检总局对送审稿进行反复研究修改，形成了《中华人民共和国标准化法（修订草案）》（以下简称修订草案）。

修订草案根据《深化标准化工作改革方案》，并立足我国标准化工作实际情况，针对标准的制定、执行和标准化工作监督管理等方面作了相应规定：一是为了更好发挥标准在国民经济和社会发展中的基础性、战略性作用，修订草案扩大了标准制定范围，将制定标准的范围由现行的工业产品、工程建设和环保领域扩大到农业、服务业以及社会事业等领域。二是在整合强制性标准的同时，增加标准有效供给。修订草案将现行强制性国家标准、行业标准和地方标准整合为强制性国家标准，取消了强制性行业标准、地方标准，并对政府主导制定的推荐性国家标准、行业标准、地方标准等三类推荐性标准的制定主体和制定程序做了相应规定。同时，为了激发市场主体活力，满足市场需求，修订草案增加规定依法成立的社会团体可以制定团体标准；企业可以根据需要自行制定企业标准。三是明确各类标准的层级定位。修订草案明确规定推荐性国家标准、行业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求；地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性标准的相关技术要求。四是充分借鉴和吸收国际国外标准化先进经验，完善我国标准化工作与国际接轨相关规定。修订草案一方面增加规定国家鼓励参与国际标准化活动，参与制定国际标准，结合国情采用国际标准；鼓励开展标准化对外合作与交流，推进中国标准与国外标准间的转化运用。另一方面，修订草案将强制性国家标准范围严格限定为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本需要的技术要求，这一规定与世贸组织《技术性贸易壁垒协定》(WTO/TBT协定)的相关要求保持衔接一致。五是强化事中事后监管。规定县级以上人民政府标准化行政主管部门、有关行政主管部门依据法定职责,对标准的制定、实施进行监督检查，并在法律责任中增加信用惩戒措施，加大相关违法行为的处罚力度。

关于您所提制定与《标准化法》配套的技术法规，推动强制性标准向技术性法律法规转化的建议，考虑到世贸组织《技术性贸易壁垒协定》(WTO/TBT协定)虽然有“技术法规”的提法，但是从我国社会主义法治实践来看，根据《立法法》规定，我国法律体系包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例、地方性政府规章，并不存在技术法规的分类，在法律规定中也没有技术法规的概念，技术法规这一表述本身的内涵、外延都不清楚，其与强制性标准之间的关系等问题需进一步研究。针对强制性标准的法律效力等问题，修订草案明确规定强制性标准应当执行；不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供。修订草案在赋予强制性标准强制执行效力的同时，对生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的行为还规定了相应民事责任、行政责任乃至刑事责任。例如，在行政责任方面，修订草案规定生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法查处；法律、行政法规未作规定的，由标准化行政主管部门责令改正，予以警告、没收产品、停止服务，根据情节处五十万元以下的罚款。据此，我们认为修订草案有关强制性标准效力、对无标生产行为的惩戒等法律规定是明确具体的，待正式出台后，可以有效规范我国强制性标准制定、执行等方面工作，从保持我国法律体系的系统性、科学性等因素出发，不宜在我国法律体系中使用技术法规这一表述。

目前，修订草案已于2017年2月22日经国务院第165次常务会议讨论通过；4月，全国人大常委会对修订草案进行了第一次审议。下一步，法制办将继续积极配合全国人大常委会有关部门做好审议相关工作，争取推动修订草案早日正式出台。

感谢您对立法工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第8628号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于如何加强党组织依法治企作用发挥的建议收悉，现答复如下：

您建议修改公司法等法律法规，在国有独资企业章程中，增加党建工作的总体要求，确定党组织在公司法人治理结构中的法定地位，将党的领导与完善公司治理统一起来，发挥国有企业党组织的政治核心作用。

我们对您提出的建议作了认真研究，您提出的相关建议很有道理。在国有企业推行依法治企并加强党建工作，坚持党组织的领导核心作用，是国有企业建立和完善现代企业制度的重要课题。待公司法启动修改后，我们将积极向全国人大常委会法工委反映您的建议，配合做好修法工作。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第3563号建议的答复

 

×××代表：

您提出的《关于制定〈城镇地下管线管理条例〉的建议》收悉，现答复如下：

城镇地下管线是保障城镇安全有序运行的“生命线”。党中央、国务院历来十分重视城镇地下管线管理工作。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的指导意见》（中发〔2016〕6号）、《国务院办公厅关于加强城市地下管线管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等文件，对城镇地下管线管理工作提出明确要求。

随着我国城镇化进程快速推进，地下管线建设取得了长足进展，但由于我国地下管线管理体制复杂、权属多样，市政、电力、通讯等行业主管部门和管线管理单位之间缺乏有效沟通，使得各类地下管线专项规划之间缺乏衔接，地下管线现状不明、信息不清等问题尤为突出，建设活动难以协调,“马路拉链现象”屡禁不止，管线泄漏爆炸、路面塌陷等安全事故时有发生。因此，加快制定《城镇地下管线管理条例》是十分必要的。通过立法加强城镇地下管线管理，有利于合理利用地下空间资源、保障城市地下管线有序建设和安全运行、提高城市管理和公共服务水平。

《城镇地下管线管理条例》是国务院2015年和2016年立法工作计划中的预备项目。2015年，住房城乡建设部启动条例的研究、起草工作，我们积极予以配合，就立法思路和主要制度等进行了深入讨论。2017年2月，住房城乡建设部向国务院报送了《城镇地下管线管理条例（送审稿）》。送审稿分为8章53条，对我国城镇地下管线综合管理提出总体要求，明确了政府职责和部门管理体制，并在规划、建设、综合管廊、运行维护、信息管理和法律责任等方面作了具体规定。一是关于规划。明确了规划的编制程序和内容，对规划许可的申请程序和需要提交的地下管线现状资料作了规定，管线工程应当进行放线、竣工测量以及规划核实。二是关于建设。要求地下管线综合管理部门会同地下管线行业主管部门编制地下管线建设年度计划，并对办理施工许可、迁移改建地下管线、辅助装置铺设以及竣工验收等作了具体规定。三是关于综合管廊。要求地下管线综合管理部门会同有关部门组织编制地下综合管廊建设规划，并对建设区域、入廊管理以及建设标准等作了规定。四是关于运行维护。明确地下管线管理单位的职责，要求相关部门和单位制定应急预案，并对地下管线的维修、抢修程序作了规定，列举了地下管线安全保护范围内的禁止行为。五是关于信息管理。规定了对地下管线信息标准、提交、利用和保密的要求，明确地方政府应当建立管线信息系统，开展管线普查。六是关于法律责任。明确建设单位、施工单位、地下管线管理单位的法律责任，强化了责任追究。

收到此件后，我们立即征求了中央和国务院有关部门、省级人民政府以及有关城市人民政府、科研机构和企业的意见，并对反馈意见进行了汇总、研究。各方面的意见主要集中在：一是建议增加财政资金安排的规定，明确“在政府预算中安排必要的资金用于地下管线工作。”二是建议综合考虑提高基础设施规划建设整体性和避免空间规划碎片化等因素，将地下管线规划和综合管廊建设规划合并成一个统一的地下管线规划。三是建议增加地下管线工程建设和运行维护领域有关政府购买服务、招标投标、特许经营和PPP的规定。四是建议明确暂不具备同步建设条件的，应当为综合管廊预留规划通道，并规定各类管线的产权、管理单位纳入综合管廊，综合管廊实行有偿使用，属于政府投资建设或者依法行使所有者权益的，其收入作为政府非税收入，按照国家有关规定定价；属于企业投资建设的，其收入作为经营收入，实行政府定价或者市场调节价。五是建议增加关于确定地下管线安全保护具体范围的规定。下一步，我们将会同住房城乡建设部在开展实地调研和充分论证的基础上，对送审稿进行修改完善。

您提出的城镇地下管线管理中存在的问题及有关建议，我们将认真研究、吸收。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第4889号建议的答复

 

×××代表：

您提出的《关于制定〈城市地下管线管理条例〉的建议》收悉，现答复如下：

城镇地下管线是保障城镇安全有序运行的“生命线”。党中央、国务院历来十分重视城镇地下管线管理工作。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的指导意见》（中发〔2016〕6号）、《国务院办公厅关于加强城市地下管线管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等文件，对城镇地下管线管理工作提出明确要求。

随着我国城镇化进程快速推进，地下管线建设取得了长足进展，但由于我国地下管线管理体制复杂、权属多样，市政、电力、通讯等行业主管部门和管线管理单位之间缺乏有效沟通，使得各类地下管线专项规划之间缺乏衔接，地下管线现状不明、信息不清等问题尤为突出，建设活动难以协调,“马路拉链现象”屡禁不止，管线泄漏爆炸、路面塌陷等安全事故时有发生。因此，加快制定《城镇地下管线管理条例》是十分必要的。通过立法加强城镇地下管线管理，有利于合理利用地下空间资源、保障城市地下管线有序建设和安全运行、提高城市管理和公共服务水平。

《城镇地下管线管理条例》是国务院2015年和2016年立法工作计划中的预备项目。2015年，住房城乡建设部启动条例的研究、起草工作，我们积极予以配合，就立法思路和主要制度等进行了深入讨论。2017年2月，住房城乡建设部向国务院报送了《城镇地下管线管理条例（送审稿）》。送审稿分为8章53条，对我国城镇地下管线综合管理提出总体要求，明确了政府职责和部门管理体制，并在规划、建设、综合管廊、运行维护、信息管理和法律责任等方面作了具体规定。一是关于规划。明确了规划的编制程序和内容，对规划许可的申请程序和需要提交的地下管线现状资料作了规定，管线工程应当进行放线、竣工测量以及规划核实。二是关于建设。要求地下管线综合管理部门会同地下管线行业主管部门编制地下管线建设年度计划，并对办理施工许可、迁移改建地下管线、辅助装置铺设以及竣工验收等作了具体规定。三是关于综合管廊。要求地下管线综合管理部门会同有关部门组织编制地下综合管廊建设规划，并对建设区域、入廊管理以及建设标准等作了规定。四是关于运行维护。明确地下管线管理单位的职责，要求相关部门和单位制定应急预案，并对地下管线的维修、抢修程序作了规定，列举了地下管线安全保护范围内的禁止行为。五是关于信息管理。规定了对地下管线信息标准、提交、利用和保密的要求，明确地方政府应当建立管线信息系统，开展管线普查。六是关于法律责任。明确建设单位、施工单位、地下管线管理单位的法律责任，强化了责任追究。

收到此件后，我们立即征求了中央和国务院有关部门、省级人民政府以及有关城市人民政府、科研机构和企业的意见，并对反馈意见进行了汇总、研究。各方面的意见主要集中在：一是建议增加财政资金安排的规定，明确“在政府预算中安排必要的资金用于地下管线工作。”二是建议综合考虑提高基础设施规划建设整体性和避免空间规划碎片化等因素，将地下管线规划和综合管廊建设规划合并成一个统一的地下管线规划。三是建议增加地下管线工程建设和运行维护领域有关政府购买服务、招标投标、特许经营和PPP的规定。四是建议明确暂不具备同步建设条件的，应当为综合管廊预留规划通道，并规定各类管线的产权、管理单位纳入综合管廊，综合管廊实行有偿使用，属于政府投资建设或者依法行使所有者权益的，其收入作为政府非税收入，按照国家有关规定定价；属于企业投资建设的，其收入作为经营收入，实行政府定价或者市场调节价。五是建议增加关于确定地下管线安全保护具体范围的规定。下一步，我们将会同住房城乡建设部在开展实地调研和充分论证的基础上，对送审稿进行修改完善。

您提出的城镇地下管线管理中存在的问题及有关建议，我们将认真研究、吸收。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对第十二届全国人民代表大会第五次会议

第4088号建议的答复

 

×××代表：

您提出的“关于经济社会转型期立法与司法工作的建议”收悉，现答复如下：

您提出的关于加快法律法规制定、加大对法律法规制定修订的综合协调、提高科学立法水平等方面的建议对我们的工作很有借鉴意义，对于提高法律法规立改废释质量和效率很有参考价值。

关于“按照‘谁管理、谁负责’的原则加快法律法规的制定”的建议是有道理的。政府主管部门处于执法第一线，对实际情况掌握比较全面，因此，一直以来，国务院立法工作中注重发挥部门的作用，主要由相关部门根据经济社会发展和管理需要提出立法意向并起草法律、行政法规草案，报送国务院后由国务院法制办进行研究审查。有关行政管理部门在执法过程中发现法律法规不适应经济社会发展要求的，及时提出修改方案，也有利于法律法规的不断完善。同时，根据党的十八届三中全会“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”的要求，对一些重要的法律草案、行政法规草案由国务院法制办直接起草或组织起草，并向有关部门和社会公众征求意见，避免部门利益法制化。   

关于“加大对法律法规制定或修订的综合协调”的建议对改进我们的工作很重要。国务院法制办作为协助总理办理法制工作事项的办事机构，负责统筹规划国务院立法工作，协调部门之间的争议和问题。在制定和修改法律法规过程中，我们一般通过全面把握部门的分歧问题，深入实际调查研究，广泛征求相关部门意见，并对各方提出的意见进行论证，提出解决办法，确保法律法规方案尽可能凝聚各方最大共识。但是，也有一些法律法规因为各方面的意见分歧较大，立法协调工作存在一定的难度，确实需要进一步加大协调力度。

关于“立法机关应重视立法预测，科学立法”的建议很有意义。立法是实践经验的总结，同时也要指导实践。在立法前期工作中，我们比较注重立法工作计划的编制，通过网络向社会公众征求立法项目，预测立法需求，努力提高立法项目的科学性和前瞻性。在法规审查中，我们注意听取意见，邀请公众参加立法座谈会、论证会、听证会等，了解情况，特别是听取不同意见。在立法后，我们注重对法律法规进行立法后评估，检查、评价法规文本草案或者法规质量，同时也为法规修改、废止提供重要参考。随着经济社会快速发展，利益主体多元化矛盾日益复杂，立法前瞻性研究更为重要。

尽管我们努力加强和改进立法工作，但也意识到，我们的工作与经济社会发展的客观需要还有一定差距。下一步，我们将继续认真贯彻党中央、国务院重大决策部署，利用有关行政管理部门了解监管实际的优势，充分发挥他们在立法中的作用，加大制定修改法律法规的综合协调力度，进一步改进协调工作方式。更加注重对重大问题和突出矛盾的调查研究，加强统筹协调和科学论证，提高立法的科学性和前瞻性，使政府立法工作更加适应新形势新任务的要求，努力实现立法质量和效率的统一，为改革发展稳定提供有力的法治保障，创造良好的法治环境。                                 

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

对十二届全国人大五次会议

第4529号建议的答复

 

×××代表：

您提出的关于健全完善行政复议法的建议收悉，现答复如下：

自1999年10月1日行政复议法开始施行至2016年底，全国各级复议机关共收到复议申请约178万件，受理约157万件，审结约145万件，其中撤销、变更、确认违法及责令履行的约20万件，对于维护人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。同时，正如您在建议中提到的，随着经济社会的发展，行政复议法的一些具体条款逐渐不能完全适应新情况、新形势的要求，在行政诉讼法修改后，行政复议与行政诉讼制度的关系也需要进一步理顺。为此，有必要对行政复议法进行修改完善，以便充分发挥行政复议制度的功能和优势。

    党中央、国务院对完善行政复议制度高度重视。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将完善行政复议制度作为创新社会治理体制的重要内容，要求改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，要完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。目前，国务院法制办正在前期工作基础上，抓紧研究行政复议制度完善中的重大问题，并积极做好行政复议法修订草案的起草工作。

关于您提出的扩大行政复议受案范围、完善行政复议程序、成立专门复议机构、加大行政复议对具体行政行为合理性的审查程度等建议，涉及行政复议体制机制的重要问题，都是此次修法需要重点研究的问题。您的建议对我们做好相关工作具有很大的参考价值，我们将在行政复议法修订草案起草过程中予以认真、充分考虑。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第1567号（政治法律类175号）

提案答复的函

 

×××委员：

您提出的“关于修改治安管理处罚法、禁止虐杀动物”的提案收悉，现答复如下：

正如您所言，残酷虐待动物的行为，影响社会文明、和谐，加强动物保护、禁止虐杀动物很有必要。目前我国法律、法规对涉及动物违法犯罪行为有以下规定：刑法规定了走私珍贵动物罪，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法狩猎行为罪；民法通则确立了由动物饲养人或者管理人对饲养的动物造成他人损害承担民事责任的原则；野生动物保护法、陆生野生动物保护实施条例、水生野生动物保护实施条例对违法买卖、运输、猎捕、杀害珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物等行为规定了行政处罚；治安管理处罚法对饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人，驱使动物伤害他人的行为规定了治安管理处罚。此外，据公安部介绍，对盗抢他人宠物，构成盗窃、抢夺等违反治安管理行为的，目前公安机关将依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对您提出的修改《治安管理处罚法》、将虐杀动物行为纳入该法管理的建议，我们将积极会同公安部等单位在治安管理处罚法修订工作中予以认真研究。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第0109号（政治法律类019号）

提案答复的函

 

×××委员：

您提出的关于国务院尽快颁布《全国公共场所控制吸烟条例》的提案收悉，我们作了认真研究，现结合卫生计生委协办意见，答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康的角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展趋势，也是我们努力的方向。但从草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第3434号（政治法律类345号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的关于实现室内公共和工作场所全面禁烟的提案收悉，我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可以设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第3500号（政治法律类364号）提案答复的函

 

×××委员：

    您提出的关于《公共场所控制吸烟条例》应规定室内公共场所全面禁烟的提案收悉，我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同开会研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的条例草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设立吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

三、对下一步审查工作的考虑

从保护公民健康角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第3755号（政治法律类380号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的关于请国务院尽快颁布《公共场所控制吸烟条例》的提案收悉，我们结合法制办工作职责作了认真研究，现答复如下：

一、已开展的工作情况

2014年10月，卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》（以下简称送审稿）。收到此件后，法制办将送审稿发送有关部门、地方政府和专业机构书面征求意见，并向社会公开征求意见；广泛搜集材料，认真研究国际公约的相关规定以及地方和国外的立法例；开展实地调研，召开座谈会，听取执法部门和控烟场所经营管理者意见。征求意见中，各方对送审稿规定的室内公共场所一律禁烟有较大争议。在书面征求意见时，有4个部门和12个省认为室内公共场所全面禁烟过于严格，难以执行，建议调整控烟场所范围或者允许少数室内公共场所设立吸烟区域。从调研情况看，餐饮、娱乐、住宿等场所存在控烟监管难度大、成本高的问题。

根据征求意见情况和调研情况，法制办会同卫生计生委对送审稿进行了反复研究，2016年初两次共同研究，经协商一致对控烟场所范围作了调整，在规定绝大多数室内公共场所禁烟的基础上，允许餐饮场所、娱乐场所、住宿场所、机场航站楼等4类室内公共场所设立吸烟室，并对吸烟室的设立规定了隔离、排风等严格的条件，具体条件由卫生计生委制定。同时规定，地方可以扩大控烟范围，采取更加严格的控烟措施，以留出制度空间，鼓励北京等控烟基础较好、执法力量较有保障的地方先行先试。2016年4月，我们将修改后的草案发有关部门和地方第二次书面征求意见。大部分部门和地方政府赞同草案对控烟场所范围的规定。但仍有意见认为调整后的控烟场所范围过于严格。国际、国内一些控烟组织和控烟人士则认为过于宽松，吸烟室无法有效隔离烟草烟雾，建议坚持室内公共场所全面禁烟，不允许设吸烟室。

二、主要争议情况

目前围绕控烟立法的争议焦点是控烟场所范围，其中具体争议事项有以下几个方面：

（一）要不要把北京控烟模式推向全国。支持全面禁烟的一些意见认为，北京已经出台了公共场所室内全面禁烟的条例，全国立法“只能前进，不能后退”。但反对全面控烟的意见认为，国家应鼓励地方先行先试，现阶段就将北京控烟立法模式推向全国，能否得到有效实施，尤其是在广大农村地区和控烟社会基础较弱的地区能否有效实施，尚需认真研究。

针对上述争议，我们对国内地方控烟立法情况作了梳理。目前国内参照《烟草控制框架公约》（以下简称框架公约）出台地方控烟立法的18个城市中，只有北京和深圳规定了室内公共场所全面禁烟，而且都经历了循序渐进、逐渐扩大控烟范围的过程。北京在1995年仅规定了8类禁止吸烟场所，2008年举办奥运会时扩大到11类，直至2015年6月才开始实施室内公共场所全面控烟。深圳2014年3月开始实施控烟条例，但对娱乐休闲场所设置了过渡期，允许设立吸烟室，直到2017年1月1日才禁止设吸烟室，实施全面控烟。其他地方均保留了一些例外场所，允许吸烟或设立吸烟室。例如新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例》，在规定“所有室内公共场所一律禁止吸烟”的同时，仍留有例外，规定“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”。总的来看，各地规定的禁止吸烟的室内场所，主要是各方有禁烟共识的公共场所，如中小学校、医院、商场等。各地规定可以吸烟或者设立吸烟室的例外场所大多为娱乐休闲场所、餐饮场所、宾馆和机场等。

（二）是否符合中央有关文件精神。支持全面控烟的意见提出，草案规定室内工作场所的共用区域禁止吸烟，意即单人办公室可以吸烟，而实际上大多数领导干部有独立办公室，认为这是在为领导干部制造特权。一些意见还提出，草案的规定有悖于中办、国办2013年印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（以下简称《通知》）的精神。我们认真比对了《通知》的相关规定，其关于“公共办公场所禁止吸烟”的表述，与草案规定的“室内工作场所的共用区域禁止吸烟”意思一致，即在工作场所的共用、公共区域禁烟。进一步而言，条例的规定需全体社会成员普遍遵守，《通知》则是针对领导干部提出的要求，二者的适用范围不同，即使有所区别，也并不冲突。

在征求意见过程中，关于室内工作场所是否应全面禁烟，是有不同声音的。一些意见认为，工作场所的含义宽泛，既包括会议室等公共区域，也包括个人工作场所、一人值班场所、居家办公场所、农户自己的家庭作坊等各种类型，个人工作场所也不限于领导办公室，还有大量的私营企业负责人办公室、自由职业者的办公室，有的工作场所并不构成公共场所，不宜规定一律禁烟，建议合理区分工作场所中的公共区域和非公共区域，既防范二手烟草烟雾危害，也平衡吸烟者和非吸烟者的权利。

（三）如何理解框架公约规定的控烟义务。世卫组织《烟草控制框架公约》第八条规定，每一缔约方应积极采取和实行有效的立法、实施、行政和（或）其他措施，“以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”，并未强制要求室内公共场所一律禁烟且不得设立吸烟室。提出室内公共场所全面禁烟且不得设立吸烟室的是框架公约第八条的实施准则。关于实施准则的法律效力，目前存在不同认识。一些意见认为，室内公共场所一律禁烟是框架公约的强制要求，实施准则具有强制约束力。但反对意见认为，实施准则不具备强制约束力，缔约方应根据国内情况有步骤地实施。针对上述争议，我们查阅了世卫组织官网上公布的历届框架公约缔约方会议文件。经查，第一届缔约方会议文件记载，准则是“没有约束力的工具”，目的是为各国采取国内措施提供参考框架和具体指导。

（四）如何看待国外控烟立法情况。支持全面禁烟的一些意见提出，全球已经有120个以上国家颁布实施无烟环境立法，世卫组织认定的49个“全面无烟法”国家（地区）已经实现了室内公共场所全面禁烟，中国是“金砖五国”中唯一没有国家级无烟立法的国家，有损国际形象。反对意见对此提出质疑，认为宣传不实。为此，我们广泛搜集境外立法资料，并请卫生计生委协助提供了境外“全面无烟法”国家（地区）的立法文本。经初步梳理，境外公共场所控烟立法情况如下：

一是多数规定了一些允许吸烟或设吸烟室的场所。从境外立法资料看，绝大多数国家未规定全国范围内室内公共场所一律禁烟。比如法国允许各类禁烟场所设吸烟室；日本鼓励公共场所的管理者、经营者采取必要措施防范二手烟，但未规定罚则；美国没有制定联邦控烟立法，只有各州、城市出台了宽严不一的立法。“金砖五国”中的巴西、俄罗斯、印度、南非尽管已经制定了全国性控烟立法，但均未规定全面禁烟，如南非规定工作场所25%的面积可以划定为吸烟区域，餐馆、宾馆、机场等公共场所可以设吸烟区。即使是被世卫组织认定为“全面无烟法”的49个国家（地区），目前也仅检索到乌拉圭、布基纳法索、乍得、巴勒斯坦等19个较小国家（地区）规定了室内公共场所全面禁烟，其他大多规定了一些室内公共场所可以吸烟或设吸烟室，如英国的宾馆等场所可以设吸烟室，加拿大规定一人值班的一些工作场所可以吸烟，西班牙规定宾馆可以设30%的客房为吸烟客房，等等。

二是循序渐进，大多经历了逐渐扩大控烟范围的过程。例如，泰国于1992年制定《保障非吸烟者健康法令》，只禁止在部分室内工作场所和公共场所吸烟，直到2010年修订控烟法令才基本实现所有室内公共场所全面禁烟（目前仍允许国际机场设吸烟室）。

三是宽严有别，照顾国内不同地区的实际情况。例如，英国的英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰控烟范围各不相同；澳大利亚仅首都地区规定了全面禁烟；西班牙、阿根廷等国在全国立法层面规定部分场所可设吸烟室，但允许地方划定更严格的禁烟范围。

 三、对下一步审查工作的考虑

 从保护公民健康角度看，实现室内公共场所全面禁烟是社会发展的趋势，也是我们努力的方向。但从条例草案征求意见情况看，目前社会各界对室内公共场所全面禁烟存在较大争议。若在国家层面立法中规定室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室，可能造成普遍违法现象，有损法律权威，使保护非吸烟者健康权益的初衷打折扣。

鉴此，我们建议公共场所控烟立法还是要立足我国国情，求同存异，寻找共识。对框架公约有关公共场所控烟的强制性要求，必须在条例中严格落实；对框架公约的倡导性要求以及框架公约实施准则提出的更高标准，则宜根据国内实际情况分阶段、有步骤地推动实现。此外，我国地区发展不平衡，各地的控烟社会基础也相应存在较大差异，目前条例不宜“一刀切”地规定在全国范围内实行室内公共场所全面禁烟，禁止设立吸烟室；建议参考国外立法经验，国家层面的公共场所控烟立法规定基本的控烟要求，同时允许地方制定更加严格的控烟措施，以更好符合不同地区的实际情况，也有利于严格执法。

根据《行政法规制定程序条例》，制定行政法规的基本条件尚不成熟的，国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。考虑到各方对条例的主要内容存在较大争议，此件未列入国务院2017年立法工作计划。下一步，我们将继续加强调查研究，深入论证，并努力协调各方意见，凝聚共识，尽早形成既符合实际情况又兼顾各方诉求的条例草案。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第2763号（科学技术类109号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的关于加快专利法修订的提案收悉，现答复如下：

您在提案中提出，我国专利保护还处在较低水平，不能适应经济社会发展的需要。侵权行为时有发生，专利保护实际效果与创新主体的期待存在较大差距；专利运用能力不足，专利市场价值没有得到充分体现；专利公共和社会服务能力不强，与快速增长的市场需求之间还存在较大差距。这些问题和矛盾，反映出我国目前实行的专利法律制度难以适应和满足我国当前提高自主创新能力、加快转变经济发展方式、实施创新驱动发展的需要，迫切需要进一步修订完善。建议加快推进专利法修订进程。

为了适应形势发展的要求，解决专利保护领域出现的一些新情况、新问题，国家知识产权局研究起草了《专利法修订草案（送审稿）》（以下简称送审稿），于2015年7月报请国务院审议。我们接到送审稿后，先后两次发有关方面书面征求意见，并通过中国政府法制信息网向社会公开征求意见，召开有关方面的座谈会和专家论证会，赴地方进行调研。在此基础上，我们会同知识产权局对送审稿进行反复研究修改，初步形成了《中华人民共和国专利法修正案（草案）》（以下简称草案）。草案根据有关方面意见从加强专利权保护、促进专利技术实施和运用、方便专利权取得等方面对现行专利法作了修改、完善。下一步，我们将会同国家知识产权局积极推进专利法修订工作，争取早日将草案报请国务院常务会审议。对您提出的意见和建议，我们将在审查工作中会同有关方面进一步认真研究。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

 

对政协十二届全国委员会五次会议第3452号（政治法律类347号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的政协十二届全国委员会五次会议第3452号（政治法律类347号）关于加快出台《处置非法集资条例》的提案（以下简称提案）收悉。经会同银监会认真研究，现答复如下：

提案中提出，近年来，非法集资问题突出，案件高发频发，涉案金额和集资人数持续攀升，严重损害人民群众合法权益，破坏经济金融秩序，影响社会稳定大局。除刑事打击外，还应加强非法集资行政处置，打早打小才能在更大程度上减少损失、维护人民群众根本利益。目前，处置非法集资工作中主要存在行政立法依据不足、行政处理依据缺位、部门职责法定化不明确、行政执法主体无法定职权以及相关主体的法律责任不明等问题。建议2017年内出台处置非法集资条例，明确非法集资的法律界定、各方面职责分工和行政查处主体，规范行政查处行为，并明确相关主体法律责任，提高违法成本，遏制各方参与、支持非法集资的积极性。

目前，我们正会同银监会积极推动处置非法集资条例制定工作。2016年8月，银监会向国务院报送了《处置非法集资条例（报审稿）》。我们收到此件后，立即征求了有关部门和各省级人民政府的意见，对条例涉及的重点问题进行了深入研究。2017年以来，我们会同银监会对条例报审稿进行了逐条修改，多次组织召开座谈会听取处置非法集资部际联席会议成员单位以及地方人民政府金融办（打非办）的意见，形成了征求意见稿。

您对立法内容提出的几方面建议，也是我们需重点研究解决的问题。关于非法集资法律界定，征求意见稿规定，非法集资是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。关于职责分工，根据国务院明确的职责分工，规定省级人民政府全面负责本行政区域内处置非法集资工作；县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责，其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作；国务院处置非法集资部际联席会议负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省级人民政府开展非法集资处置工作。关于预防监测、行政调查和行政处理，为实现处置非法集资防打结合、打早打小，规定县级以上地方人民政府、联席会议成员单位应当加强防范非法集资宣传工作，建立监测机制，加强信息共享；建立非法集资广告、非法集资信息管理和可疑资金监测机制；建立举报奖励制度；对于经调查认定为非法集资的行为，处置非法集资职能部门应当责令非法集资人立即停止集资行为，并依照法律法规和本条例的规定处理。征求意见稿还规定了资金清退机制。关于法律责任，拟完善对实施和协助实施非法集资行为的处罚措施，加大处罚力度，并与刑事司法程序相衔接。此外，我们正会同有关部门对是否应废止《取缔办法》等问题作深入研究。

下一步，我们将适时就征求意见稿公开征求意见，同时继续深入了解实际情况，针对重点问题开展调研，抓紧推动条例的制定工作。您提出的意见建议具有重要的参考价值，我们将在立法过程中一并考虑。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议第0483号（财税金融类053号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的关于将PPP模式公共项目明确纳入政府审计范畴的提案（以下简称提案）收悉。经与审计署、发展改革委、财政部　　共同研究，现答复如下：

提案提出，PPP项目本质上属于政府购买项目，目前对PPP项目的审计在法规和实践中均遇到一定障碍，无法完成审计全覆盖的要求。建议加快审计相关法律法规修订工作，推动特许经营立法，并制定相关政策规章，将PPP项目纳入政府审计范畴。

审计署、发展改革委、财政部都认为，加强对PPP项目的审计是必要的。审计署表示，目前审计机关在对PPP项目实施审计时还存在法律依据不明确、约束力不够和社会认识不一致等问题，提案中反映的法规和实践方面的障碍是客观存在的。下一步将按照党中央、国务院关于加强审计监督和审计全覆盖的有关文件和指示精神，厘清认识，明确边界，将以PPP模式建设的公共项目纳入政府审计范畴，并适时对《中华人民共和国审计法》第二十二条进行修订和完善，为开展PPP项目审计提供明确的法律依据。发展改革委表示，PPP项目并不等同于政府购买项目，尤其是完全由社会资本投资建设运营的特许经营项目，与传统政府投资在资金来源、管理模式上均存在显著区别。但考虑到PPP项目关系社会公共利益，部分PPP项目涉及财政补贴或者财政支付，其中特许经营项目期满移交时可能涉及国有资产管理问题，加强审计确有必要。经国务院常务会议审议通过、由发展改革委联合财政部等5部门印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）明确规定，县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。目前PPP领域立法正在制定当中，建议在立法中积极研究采纳提案建议，对审计事宜作出有针对性的规定。财政部表示，提案提出的建议对推进PPP工作很有借鉴意义，将认真研究并积极配合推进PPP立法工作，进一步明确相关问题。

按照国务院的部署和要求，国务院法制办会同发展改革委、财政部抓紧推进PPP领域立法工作，目前正在就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》广泛征求各方面意见，并向社会公开征求意见。下一步，我们将结合各方面意见，对征求意见稿进行修改完善。在此过程中，对于将PPP项目纳入政府审计范畴的问题，我们将会同发展改革委、财政部、审计署等认真研究、积极采纳。同时，我们将在职责范围内，积极配合审计署作好审计法修改的相关工作。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议第0083号（政治法律类010号）提案答复的函

 

××××××：

    你们提出的关于完善PPP法律制度的提案（以下简称提案）收悉。我们会同发展改革委、财政部、人民银行作了认真研究，现答复如下：

根据国务院的部署和要求，2016年7月以来，国务院法制办会同发展改革委、财政部抓紧政府和社会资本合作（PPP）立法的研究起草工作。在广泛收集资料并汇总研究、开展前期调研论证、了解地方PPP工作情况以及在一定范围内征求意见的基础上，形成了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），目前正在广泛征求各方面意见并向社会公开征求意见。提案提出的相关建议，对于PPP立法具有重要参考价值，有的已经在征求意见稿中落实和体现。

一、提案建议，以法律或行政法规形式，明确推行PPP的主导部门，由该主导部门制定统一的PPP操作指导性文件，避免政出多门、相互打架。我们认为，制定统一的PPP操作指导性文件，避免政出多门、相互打架，对于促进PPP健康持续发展十分重要。PPP在我国总体上还属于新兴事物，同时涉及多个部门的职责，如何确立推行PPP的主导部门，是明确一个部门负责还是由有关部门共同负责，需要进一步深入研究。为避免政出多门、相互打架，目前征求意见稿规定：政府和社会资本合作的综合性管理措施由国务院有关部门共同制定；国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。

二、提案建议，将政府采购服务、股权合作、服务外包类等政府和社会资本各种合作模式纳入调整范围。对于PPP具体合作模式分类，目前各方面争议较大，尚未形成共识。比如，有的意见认为，我国已经制定了政府采购法、公司法、合同法等法律，政府采购服务、股权合作、服务外包等活动可以按照现行法律予以规范，不宜作为PPP模式管理。关于调整范围，征求意见稿根据我国推进政府和社会资本合作的实际情况，并借鉴其他国家和地区PPP立法经验，规定：本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。征求意见稿的上述规定没有限定PPP的具体模式，将来根据实际情况和需要，在进一步凝聚共识的基础上，通过相关配套规定合理确定PPP的具体模式。

三、提案建议，根据国际惯例，尊重PPP项目合同的契约精神，首先将涉及PPP项目合同履行争议以民事争议程序解决作为一般原则；以对其中涉及行政管理之争议列入行政争议程序处理作为例外处理。目前，对于PPP项目合同履行争议解决机制，各方面分歧较大，有的主张按民事争议处理，有的主张按行政争议处理，还有的主张区分争议的具体事项性质，分别按民事争议或行政争议处理。依照立法法规定的立法权限，诉讼和仲裁制度只能由法律规定，条例作为行政法规没有这方面的权限。为了做好衔接，目前征求意见稿对这个问题采取了开放性、包容性的态度，规定：因合作项目协议履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。据了解，最高人民法院正在就这个问题开展深入研究，我们将积极配合。

四、提案建议，PPP项目采购形式除招标外，还可采取竞争性谈判或竞争性磋商等方式。应通过立法明确，对通过竞争方式取得PPP项目的投资人，自身或者其控股子公司依法能够自行建设、生产或者提供的，相应事项可以不招标。上述建议在征求意见稿中已基本体现。关于社会资本方的选择方式，征求意见稿规定：政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方，并将选定的社会资本方向社会公示。关于“二次招标”豁免，征求意见稿规定：实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。需要说明的是，对“二次招标”豁免，有的意见认为只适用于通过招标方式选择社会资本方的情形，因此对这个问题还需要进一步凝聚共识。

五、提案建议，对PPP项目在土地使用及综合开发上予以松绑，以激发社会资本投资PPP项目的活力。尽快修订《应收账款质押登记办法》，增加PPP项目收益权质押登记方式。将PPP项目进项发票认证抵扣期延长至整个PPP项目的建设运营期。对PPP项目在土地使用及综合开发上予以松绑，以及将PPP项目进项发票认证抵扣期延长至整个PPP项目的建设运营期，涉及专门领域的相关政策措施如何与PPP模式相适应的问题，需由有关主管部门在进一步梳理、分析实践中存在问题的基础上，统筹研究解决。对此，征求意见稿作了原则规定：国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。

《应收账款质押登记办法》是人民银行制定的规章，对于修订该办法，增加PPP项目收益权质押登记方式，我们将配合人民银行等方面认真研究。

下一步，我们将根据各方面反馈的意见，对征求意见稿进一步修改完善。在此过程中，我们将结合各方面意见，继续深入研究提案所提问题和建议。

衷心感谢对政府法制工作的关心和支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议第0196号（财税金融类013号）提案答复的函

 

×××委员：

    您提出的关于破解民营企业参与PPP项目体制机制障碍的提案（以下简称提案）收悉。现答复如下：

提案建议，出台《政府和社会资本合作法》，将PPP由政策层面上升至法律层面，让PPP项目有统一适用的法律标准，更好规范和引导社会资本进入基础设施和公用事业领域。

我们认为，加强政府和社会资本合作领域立法，对于统一法律适用，规范政府和社会资本合作，维护公共利益，保护社会资本方的合法权益，具有重要的意义。2016年7月7日，国务院常务会议要求加快推进政府和社会资本合作（PPP）领域相关立法工作，可以考虑先制订条例，为推进政府和社会资本合作提供法律保障，以消除社会资本的后顾之忧，并明确由法制办牵头会同有关部门加快立法工作进度。我们会同发展改革委、财政部研究认为，我国推进PPP模式时间不长，如何规范、管理还需要进一步探索和积累经验，在当前PPP立法的具体路径上，较为稳妥的选择是先制定行政法规，确立PPP的基本制度规范，解决PPP发展中面临的突出问题；行政法规实施一定时间后，在总结经验的基础上再适时研究考虑将其上升为法律的问题。

    国务院2017年立法工作计划将制定政府和社会资本合作的行政法规列为全面深化改革急需的项目，要求抓紧完成。为落实国务院的部署，法制办会同发展改革委、财政部抓紧政府和社会资本合作立法的研究起草工作，在开展前期研究论证、征求有关方面意见、进行实地调研等大量工作的基础上，于今年７月形成了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），目前征求意见稿正在公开向社会征求意见。

您关心的几个问题，在征求意见稿中作了相关规定。比如，关于两标甚至多标合一问题，征求意见稿规定：实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。关于打破隐性壁垒障碍，解决民营企业的参与准入和门槛问题，征求意见稿规定：国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目；政府实施机构应当根据合作项目的特点和建设运营需要，按照保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于合作项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及招标、竞争性谈判等的评审标准。关于形成完整的PPP项目优惠政策体系，考虑到税收优惠政策需统一由专门税收法律法规规定，征求意见稿对此作了衔接性规定：国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。关于构建多元化退出机制，打消民营企业在PPP中的观望顾虑，征求意见稿规定：合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。因依法征收、征用合作项目财产导致合作项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。

下一步，我们将根据各方面反馈的意见，对征求意见稿进一步修改完善，在此过程中，我们将继续深入研究、积极采纳您的相关建议。

感谢您对政府法制工作的关心和支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第3986号（工交邮电类359号）提案答复的函

 

×××委员：

您和其他19名委员提出的《关于完善收费公路政策 促进公路事业可持续发展》的提案收悉，经会同交通运输部研究，现答复如下：

一、关于《收费公路管理条例》的修订工作

感谢您对《收费公路管理条例》（以下简称条例）修订工作的长期关注。正如您在提案中所说，由于建造成本的不断攀升，当前收费公路收支缺口逐年扩大，加之收费公路资金投入量大、投资回报周期长，制约了社会资本的投入。我们认为，造成这一问题的原因既有条例执行过程中的问题，比如一些地方依据条例第十六条确定的车辆通行费具体标准不够科学合理，也有条例的一些规定难以适应经济社会发展变化，特别是财税体制改革新要求的问题。因此，为了全面深化改革，推进公路基础设施建设的可持续发展，维护收费公路经营管理者和使用者合法权益，有必要对条例进行修改完善。

国务院高度重视条例的修订工作。2015年、2016年、2017年的国务院立法工作计划中，都将“公路管理方面改革涉及的立法”列为“全面深化改革急需的项目”。按照国务院立法工作计划的要求，交通运输部积极开展条例修订的立法调研、起草工作，并于2015年底向国务院正式报送了《收费公路管理条例（修订送审稿）》（以下简称送审稿），从行业管理的角度，提出了收费公路管理的改革性制度设计。收到送审稿后，我们立即开展了征求意见和重点问题研究工作，书面征求了中央有关单位、地方人民政府和部分企业的意见，对送审稿涉及的重要问题进行了梳理研究。从反馈意见及社会舆情看，收费公路制度改革事关国民经济和社会发展，社会公众对收费期限、收费标准、收费使用状况等问题关注度极高，各方面对于条例修订的总体思路和改革性制度还存在较大意见分歧。您关注的收费期限、收费标准调节机制、收费减免政策、吸引社会资本投入、差异化收费政策等问题，需要有关部门在深入开展调查研究的基础上论证分析、慎重决策，提出切实可行、公平合理的解决办法。在下一步的工作中，我们将会同交通运输部等部门，抓紧推进重要制度的论证、研究工作，统筹考虑管理部门、公路经营者、使用者以及社会公众的意见，平衡好各方利益诉求，积极稳妥地推进条例修订工作，您在提出的意见建议我们将在立法修订工作中予以认真研究。

二、关于收费公路政策的完善

您在提案中还对交通运输部制定的《关于推进供给侧改革 促进物流业“降本增效”的若干意见》提出了意见建议，认为其中的“探索高速公路分时段差异化收费政策”需要从收费公路长远发展考虑，平衡利弊，做周详考虑。交通运输部对此问题进行了认真研究，认为您的意见具有很强的建设性。他们解释，提出高速公路分时段差异化收费政策，是希望通过价格手段调节不同车型、不同用户的出行时段和频次，起到“削峰填谷”、引导车流的作用，充分利用道路资源，发挥路网效益，提高通行效率，缓解部分高速公路拥堵问题。交通运输部表示，目前此项政策尚在研究探索和试点阶段，下一步将开展行业咨询，继续深入调研，广泛征求各方意见，通过部分地区先行先试，及时评估政策效果，总结经验，并制定相关配套制度，以保障政策既可以获得良好社会效益，也有利于行业的持续健康发展。

再次感谢您对政府法制工作的关心和支持！                        

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第1773号（政治法律类186号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的关于引导和规范职业举报行为的提案收悉，现答复如下：

提案提出，职业举报人在打击市场违法行为、保护消费者合法权益的同时，出现牟利倾向，挤占了监管部门的大量执法和司法资源。建议在《消费者权益保护法实施条例》中增加例外条款，规定金融消费者以外的自然人、法人和其他组织以营利为目的而购买、使用商品或者接受服务的行为不适用本条例。

我们对提案所提建议作了认真研究。提案指出的“职业打假”现象在实践中确实存在，您提出的相关建议也有一定道理。2016年10月，工商总局向国务院报送了《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例（送审稿）》（以下简称送审稿），送审稿第二条规定“自然人、法人或其他组织以牟利为目的购买、使用或接受服务的，不适用本条例”。我们收到送审稿后，书面征求了有关部门、地方意见，并上网公开征求社会公众意见。对于送审稿第二条的规定，各方意见分歧较大。由于消费者权益保护法没有明确将“职业打假者”排除在外，送审稿的规定与《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》有关规定也不一致，对“职业打假人”应该如何规制，我们需要在广泛听取各方意见基础上做进一步研究。

下一步，我们将按照国务院立法工作计划安排，积极开展对《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例（送审稿）》的审查修改工作，并将把您的建议作为重要参考，对“职业打假”问题进行深入研究，及时与您沟通有关情况。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第2094号（政治法律类221号）提案答复的函

 

×××委员：

您提出的《关于推动公司法修改支持实体经济发展的提案》收悉，现答复如下：

提案提出，随着我国经济“转型升级”和公司组织形式的创新，公司法有关制度和条款不能完全适应市场主体变化和市场发展需要，如缺乏人才作为特殊出资形式的规定，对公司创始人及核心技术管理人才缺乏优先权利保障，对限制企业并购行为的规定不足，缺乏防范化解金融风险相关规定等。建议推动尽快对公司法作出修改。

我们对提案作了认真研究，您提出的相关建议很有道理。现行公司法在规范资本市场主体组织和行为、保护中小投资者合法权益、激发资本市场活力等方面发挥了重要作用，近年来，我国资本市场的发展对公司法有关制度提出了新的要求，证监会等部门正在就资本市场发展中的有关重大问题进行集中梳理。待公司法启动修改后，我们将积极向全国人大常委会法工委反映您的建议，配合做好法律修订工作。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第0415号（政治法律类036号）提案答复的函

 

×××、×××、×××委员：

您们提出的关于尽快出台《农作物病虫害防治条例》的提案收悉，现答复如下：

农作物病虫害防治关系粮食安全、农产品质量安全和生态环境安全，加强农作物病虫害防治工作具有重要意义。当前，农作物病虫害防治中存在事权划分不够清晰、措施不够规范、保障不够有力等问题，有必要通过立法予以规范和保障。2011年，农业部启动《农作物病虫害防治条例》的研究起草工作，我们积极予以配合，就农作物病虫害防治存在的问题、立法思路、主要制度措施等方面，与农业部共同研究、深入讨论。2015年，农业部将《农作物病虫害防治条例（送审稿）》报请国务院审议。送审稿对农作物病虫害监测预报、预防、控制以及病虫害防治社会化服务等方面作出规定：一是确立分类管理原则。根据农作物病虫害的特点以及危害程度，划分一、二、三类农作物病虫害并进行分类管理，如将跨省区迁飞、流行或者暴发，可能对农业生产造成重大损失的病虫害划为一类农作物病虫害，将常年大面积发生，可能对农业生产造成严重损失的病虫害划为二类农作物病虫害，将其他病虫害划为三类病虫害。二是建立监测预报制度。要求县级以上人民政府建立健全农作物病虫害监测网络，任何单位和个人不得侵占、拆除、挪用和破坏监测预报设施，明确农作物病虫害预报的内容及发布程序，建立农作物病虫害普查制度。三是规范预防控制措施。完善源头预防、种苗预防、防扩散管理、天敌释放管理等各类预防措施，规范一、二、三类农作物病虫害的控制措施及应急防治措施，建立灾情统计、发布机制，明确病虫害防治社会化服务组织及其作业人员应当符合的条件和要求。四是明确保障机制。规定县级以上人民政府应当将防治经费纳入财政预算，对防治药剂和作业费用给予补助，对为保护公共利益而强制销毁的农作物及其产品给予合理补偿。鼓励和支持农作物病虫害防治科学研究，推广先进适用的科学研究成果。鼓励和支持病虫害防治社会化服务组织，要求县级以上地方病虫害防治机构为其提供信息服务、技术培训和指导。

收到此件后，我们立即发送82个中央有关部门、地方人民政府、农作物病虫害防治机构、研究机构等征求意见，并对反馈的意见进行认真汇总、研究。各方面的意见主要集中在：一是当前农作物病虫害呈现多发、频发态势，防治任务繁重，建议坚持政府主导、群防群治的原则，并明确划分政府、社会化服务组织、农业生产经营者等相关主体的责任;二是建议明晰各级人民政府在农作物病虫害防治方面的财政事权和支出责任，避免造成多级政府共同管理的事项过多、责任划分不清；三是建议进一步落实分类管理原则，完善农作物病虫害监测预报、预防、控制等方面的制度措施；四是建议进一步完善鼓励、保障、规范农作物病虫害防治社会化服务组织的制度措施。鉴此，我们结合有关意见，会同农业部对我国农作物病虫害防治现状、存在的问题、拟设定的主要制度措施以及国外立法经验等再次进行了认真梳理研究。经过梳理研究，进一步掌握了近年来我国农作物病虫害的发生和防治、中央和地方财政支持、防治机构队伍建设、监测网络建设、监测预报设施设置、社会化服务组织运行、国外有关立法等情况，为完善送审稿提供了依据和支撑。下一步，我们将在开展实地调研的基础上，会同农业部对送审稿进行修改完善。

您们提出的农作物病虫害防治存在的问题及有关建议，我们将认真研究、吸收。

感谢您们对政府法制工作的关心和支持。

 

关于政协十二届全国委员会第五次会议

第1259号提案答复的函

 

×××××：

关于推进实施行政执法公示制度的提案收悉，提出的关于规范行政执法公示制度的意见建议，对我们进一步研究完善行政执法制度有很好的借鉴意义。经认真研究，现答复如下：

行政执法公示制度是党的十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》确定的改革任务，法制办是牵头单位。2017年1月，《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（国办发〔2017〕14号，以下简称《试点方案》）出台，计划先进行试点，再出台全面推行的指导意见。针对致公党中央提出的执法公示制度存在“规范化制度化水平不高、公开意识不够、监督制度较弱、执法信息不共享”等方面的问题及相关建议，《试点方案》不同程度作了规定。

关于扩大行政执法信息公示的内容，《试点方案》分别就事前、事中、事后公示进行了详细规定。如事前在门户网站和办事大厅、服务窗口等场所，公开行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等信息；事中要佩带或者出示能够证明执法资格的执法证件，出示有关执法文书，做好告知说明工作。服务窗口要明示工作人员岗位工作信息；探索事后行政执法决定公开的范围、内容、方式、时限和程序。下一步，我们将在试点工作中研究逐步扩大执法公示的范围，在保护利害关系人隐私权益的前提下，最大化的保障公众知情权。

关于加强对推行行政执法公示制度的考核和监督检查工作，《试点方案》规定，完善公开信息的审核、纠错和监督机制。“双随机”抽查情况及查处结果要及时向社会公布，接受群众监督。目前，我办已将包括行政执法公示制度在内的《试点方案》的贯彻落实情况作为今年的重点督察项目。下一步，我们将研究行政执法公示工作考核的量化标准，强化考核结果在依法行政考核、人事考核等方面的应用，并建立针对工作不到位的单位和个人的追责机制。

关于加快政府网站执法信息公开平台及相关系统建设，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》规定，强化政府门户网站信息公开第一平台作用。《试点方案》也规定，试点地方的人民政府要确定本级政府和部门行政执法信息公示的统一平台，归集政府所属部门行政执法信息，有关部门要积极配合，实现执法信息互联互通。下一步，我们将结合“信用中国”等相关政府信息平台，深入研究执法信息公示平台统一整合问题。

作为改革任务牵头单位，我办将加强顶层设计，所提问题及建议，我们将在试点工作及研究起草全面推行指导意见时重点考虑，加强对执法公示内容、公众知情权与利害关系人隐私权益之间的关系、相关考核和监督制度等问题的试点探索；针对执法程序、投诉举报、执法责任、执法监督等问题统筹研究，通过规范行政执法公示制度，倒逼行政执法规范化、透明化。

感谢×××××对政府法制工作的关心与支持！

 

对全国政协十二届五次会议第1672号

（政治法律类182号）提案答复的函

×××委员：

您提出的关于健全我国行政规章实施后评估机制的提案收悉，现答复如下：

2006年以来，国务院法制办开始组织开展立法后评估工作，截至目前，已对38部行政法规进行了立法后评估。国务院有关部门相继出台了规范立法后评估的规定，对本部门制定的一些规章的实施情况进行后评估。各地方也陆续出台了规范立法后评估的规定，对评估主体、评估目标、评估程序等内容进行规范，从制度机制上规范、推进立法后评估工作。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出要“定期开展法规规章立法后评估，提高政府立法科学性”。为此，我们将继续总结后评估工作的经验，认真研究您提出的意见和建议，针对实践中后评估工作的突出问题，结合正在修订的《行政法规制定程序条例》和《规

章制定程序条例》，不断改进、完善政府立法后评估机制。

感谢您对政府法制工作的关心与支持！

 

责任编辑: